Kontynuujemy problematykę ochrony środowiska naturalnego i przeciwdziałania zmianom klimatycznym. O ile w poprzednim artykule poruszona została kwestia etykietowania budynków mieszkalnych oraz narzędzi i maszyn, jako forma oznaczenia zapotrzebowania na pierwotną energię nieodnawialną oraz tym samym instrument zachęty do produkcji (budowy) i obrotu towarami i budynkami innowacyjnymi energetycznie, aby zmniejszyć wydobycie kopalin, o tyle w tym uwaga zostanie skupiona się na kwestii limitacji i kontroli samej emisji gazów cieplarnianych w prawodawstwie europejskim. Na poziomie prawa Unii Europejskiej funkcjonuje system handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (dalej jako „ETS I”), który nie dotyczył gospodarstw domowych i środków transportu. Przyjrzymy się tegorocznym zmianom, które rozszerzają funkcjonujący system.

I.  Czym jest ETS I?

System ETS I opiera się na Dyrektywie z 2003 roku[1]. W wyniku reformy strukturalnej z 2008 roku obowiązuje zakup uprawnień do emisji gazów cieplarnianych na giełdzie przez firmy przemysłu energochłonnego i wytwarzania energii elektrycznej po wykorzystaniu przyznanej puli uprawnień przyznanym Państwom Członkowskim UE[2]. Począwszy od 2012 roku handel uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych odbywa się za pośrednictwem giełd ICE w Londynie (po Brexicie wstrzymany) i EEX w Lipsku. W lipcu 2021 roku, w ramach pakietu legislacyjnego Fit for 55, Komisja Europejska zaproponowała objęcie w przyszłości systemem handlu uprawnieniami również emisje z paliw kopalnych, wykorzystywanych do ogrzewania budynków i napędzania samochodów. Dyrektywa z 2003 roku została znowelizowana Dyrektywą przyjętą przez Parlament Europejski i Radę dnia 10 maja 2023 roku (dalej jako „Dyrektywa z 2023”[3]) i to właśnie ten akt jest fundamentem systemu  ETS 2.

Podsumowując, system ETS I opiera się na założeniu, że legalna emisja gazów cieplarnianych (szczegółowo zdefiniowanych i skatalogowanych przez Dyrektywę z 2003 roku) możliwa jest przez podmioty z sektorów: przemysłu, energetyki, lotnictwa i transportu morskiego wyłącznie w przypadku posiadania odpowiedniej liczby uprawnień. Uprawnienia do emisji są instrumentami finansowymi (zdefiniowanymi w Dyrektywie z 2003 roku) podlegającymi obrotowi na rynku kapitałowym. Kwotę należną za emisję gazów cieplarnianych ustala się w przeliczeniu na ilość wyemitowanych ton szkodliwego gazu.

W przypadku ETS I podmioty zobowiązane do posiadania stosownych pozwoleń do emisji dwutlenku węgla pochodziły z obszarów gospodarki, tj.: energetyki, przemysłu energochłonnego, lotnictwa. Dyrektywa z 2003 roku wprowadza wyszczególnienie przepisów dla lotnictwa i (w załączniku do ww. aktu) innych niż lotnictwo działalności, m.in.: produkcji stali, aluminium, ceramiki, koksu, pulpy drewnianej, spalania paliw w instalacjach (zatem np. umieszczonych w fabrykach z każdego rodzaju branży produkcyjno – usługowej) o mocy cieplnej przewyższającej 20 MW, a także dla transportu morskiego. Dyrektywa 2023 wprowadza do Dyrektywy z 2003 roku załącznik nr III, w którym prawodawca unijny stanowi, że system handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych stosuje się w sektorach gospodarki, tj. budownictwo – zarówno mieszkaniowe, jak i komercyjne,  a także w transporcie drogowym. W dalszym ciągu ma być egzekwowany system ETS I, zatem można konwencjonalnie przyjąć, że legislator unijny wprowadza system ETS II, który będzie funkcjonował równolegle do systemu ETS I.

II. Założenia i istota ETS II

Prawodawca unijny zakłada, że całkowitą pulę uprawnień do emisji należy zredukować w sposób liniowy, biorąc pod uwagę efektywny kosztowo wkład sektora budowlanego i sektora transportu drogowego na poziomie 43% redukcji emisji do 2030 r. w porównaniu z 2005 r., zaś całkowitą liczbę uprawnień należy określić po raz pierwszy w 2027 r.; tych uprawnień ma być o 30% więcej niż by wychodziło z przyjętej metodologii obliczania. Ma to być zachęta i ułatwienie płynnego wdrożenia systemu handlu uprawnieniami obejmującymi właśnie również sektor budownictwa (zarówno komercyjnego, jak i mieszkalnego) oraz transportu. Objęcie systemem ETS 2  np. gospodarstw domowych, galerii handlowych, czy prywatnych samochodów z napędem spalinowym wiąże się z obowiązkiem posiadania przez ich właścicieli stosownych uprawnień, a co za tym idzie opłacenie ich. Stąd funkcjonalnym, wydaje się, jest przyjęcie, że ETS II wprowadza daninę publiczną niepodatkową, którą można by przyrównać do znanej z kurortów wypoczynkowych opłaty uzdrowiskowej, opłaty klimatycznej itp. Zgodnie z danymi z procesu uchwalania Dyrektywy z 2023 roku, około 34 mln Europejczyków, prawie 6,9% mieszkańców Unii, poinformowało w przeprowadzonym w 2021 r. w całej Unii badaniu, że nie jest w stanie ogrzać swoich domów w wystarczającym stopniu.  Celem poradzenia sobie z konsekwencjami społecznymi wprowadzenia ETS II, czyli de facto jeszcze bardziej wyspecjalizowanym, uszczegółowionymi i egzekwowalnym procesem termomodernizacyjnym budynków i środków lokomocji, Dyrektywa z 2023 roku tworzy tzw. Społeczny Fundusz Klimatyczny, z którego środki mają być przeznaczane na redukcję emisyjności o minimum 55%, w stosunku do 1990 roku, i finalnie ograniczenie do zera emisyjności budynków i pojazdów. Jak czytamy w treści Dyrektywy o przedmiocie źródeł finansowania – 50 mln uprawnień w ramach ETS I i 150 mln uprawnień z handlu uprawnieniami do emisji w sektorze budowlanym, sektorze transportu drogowego i w sektorach dodatkowych, a także dochody uzyskane ze sprzedaży na aukcji uprawnień dotyczących sektora budowlanego, sektora transportu drogowego i sektorów dodatkowych, w maksymalnej wysokości do 65 000 000 000 EUR, należy wykorzystać do finansowania Społecznego Funduszu Klimatycznego w formie zewnętrznych dochodów przeznaczonych na określony cel w drodze wyjątku i tymczasowo.

Nominalnie Dyrektywa z 2023 roku wprowadza system ETS II od stycznia 2027 roku, niemniej z uwagi na dynamikę zmian cen ropy naftowej typu BRENT oraz gazu przesunięto początek obowiązywania systemu na styczeń 2028 roku. Analizowany akt wprowadza limit cenowy 45 euro za tonę wyemitowanego gazu, zapisane są w nim również mechanizmy na wypadek konieczności korekty cen uprawnień w przyszłości. W przypadku ponad dwukrotnego wzrostu cen w stosunku do cen z ostatnich sześciu miesięcy, przez minimum trzy następujące po sobie miesiące do systemu handlu wprowadzone zostaną nowe uprawnieninia. Załącznik nr III do Dyrektywy z 2023 roku klasyfikuje, jakie działania podlegają obowiązkowi uzyskania uprawnień do emisji gazów cieplarnianych. Wprost jest tam wyszczególniona konsumpcja paliw podlegających spalaniu w sektorze budownictwa i transportu. Co warte uwagi, państwa członkowskie mogą od 2027 r. rozszerzyć działalność, o której mowa w załączniku III na sektory w nim niewymienione i tym samym stosować handel uprawnieniami do emisji w tych dodawanych, nowych sektorach, uwzględniając wszystkie odpowiednie kryteria, w szczególności skutki dla rynku wewnętrznego, potencjalne zakłócenia konkurencji, integralność środowiskową systemu handlu uprawnieniami do emisji.

Reasumując, zasada „zanieczyszczasz, więc płać” zostanie rozszerzona z przemysłu, lotnictwa i transportu morskiego na gospodarstwa domowe, galerie handlowe i transport detaliczny, tzn. prywatne samochody. Nie nastąpi to gwałtownie, bowiem dopiero w styczniu 2028 roku oraz przy bodźcach łagodzących jego skutki – nie ulega wątpliwości, że z perspektywy konsumenta jest to mechanizm rewolucyjny.

 Jan Akimenkow, aplikant radcowski

Artykuł opublikowany w PMR Construction Insight: Poland, Nr 12 (273), grudzień 2023

[1] Zob. Dyrektywa 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 10 maja 2003 roku ustanawiająca system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych w Unii oraz zmieniająca dyrektywę Rady 96/61/WE.

[2] W Polsce rejestr uprawnień do emisji CO₂ prowadzi Krajowy Ośrodek Bilansowania i Zarządzania Emisjami (KOBIZE), podlegający Ministrowi Klimatu.

[3] Zob. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/959 z dnia 10 maja 2023 roku.