Dzisiejszym artykułem kontynuujemy[1] serię publikacji poświęconych instytucjom stosunkowo niedawno wdrożonym do polskiego prawa albo planowanym do uchwalenia, w przedmiocie zwiększenia oferty mieszkalnej dla polskich rodzin. Jak już była o tym mowa poprzednio, nie doczekaliśmy się „polskich REIT-ów”, niemniej, od 2018 roku, obowiązuje Specustawa mieszkaniowa[2], która wprowadziła novum w postaci Społecznej Agencji Najmu (dalej jako ”SAN”). Pojawił się także na łamach Rządowego Centrum Legislacji projekt tzw. Ustawy o pustostanach[3]. Dzisiaj postaramy się przybliżyć nieco obydwie instytucje.

Społeczna Agencja Najmu

Najprościej rzecz ujmując, SAN to podmiot współpracujący z gminą, który pośredniczy między właścicielami mieszkań na wynajem a osobami, którym dochody lub sytuacja życiowa utrudniają najem mieszkania na warunkach rynkowych. SAN może funkcjonować w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjnej (w których gmina lub gminy dysponują odpowiednio ponad 50% głosów na zgromadzeniu wspólników lub na walnym zgromadzeniu), fundacji, stowarzyszenia, spółdzielni socjalnej.

Na czym polega mechanizm funkcjonowania SAN? Podmiot ten, pełniąc niejako rolę pośrednika, w pierwszej kolejności dzierżawi od właścicieli – podmiotów prywatnych, nieruchomość mieszkalną a następnie wynajmuje osobom trzecim przedmiotowe mieszkanie po stawce czynszowej o wartości poniżej ceny rynkowej. Co istotne w samej idei SAN, najemcy lokali mogą dodatkowo ubiegać się od SAN o dopłaty do czynszu w ramach programu Mieszkanie na Start. W ramach powyższego, podmiot występujący jako SAN zawiera umowę z gminą na okres 5 lat. W ramach SAN określa się m. in. zasady: (1) odpowiedzialności za nieuiszczony czynsz przez najemców na rzecz SAN, (2) współfinansowania działalności SAN przez gminę, i (3) sprawozdawczości z tejże działalności. Jak widać zatem, jest to instytucja wysoce sformalizowana, mogąca pozyskać dofinansowanie swojej działalności od podmiotu publicznego, a ściślej od jednostki samorządu terytorialnego, co wiąże się z obowiązkiem SAN w zakresie sprawozdawczości z wydatkowania tychże pieniędzy.

W ramach działania całego procesu istotnym jest również to, który organ w ramach JST ma kompetencje i w jakim zakresie. W zapisach Ustawy o SAN to rada gminy posiada największe kompetencje, gdyż to ona w drodze uchwały określa kryteria oraz sposób weryfikacji mieszkań, dopuszczonych do najmu przez mieszkańców gminy od SAN. Ponadto, to właśnie rada gminy określa każdorazowo, z którą konkretnie osobą fizyczną SAN może zawrzeć umowę najmu.

Należy także mieć na uwadze pewne ograniczenie komercyjne, nałożone na podmioty chcące prowadzić SAN. Zgodnie z Ustawą o SAN agencja nie może pobierać opłat innych niż czynsz, niebędących równocześnie niezależnymi od właściciela mieszkania. Innymi słowy, na opłatę całkowitą z tytułu najmu składają się czynsz oraz rachunki za media oraz podatki, ewentualnie tylko te koszty, do których ponoszenia został zobowiązany właściciel na mocy przepisów powszechnie obowiązujących

Jaka będzie przyszłość SAN? Czy rzeczywiście okażą się remedium na uwolnienie mieszkalnictwa? Odpowiedzi na te pytania przyniesie tylko praktyka stosowania nowej instytucji i upływ czasu.

Ustawa o pustostanach

Pustostany stanowią wyzwanie urbanizacyjne z wielu powodów, wpływają również na otoczenie, w wielu sferach, od społecznej po ekonomiczną. Przekształcenie niektórych budynków niemieszkalnych w mieszkalne wiąże się oczywiście, od strony prawnej, ze zmianą sposobu ich użytkowania. Pustostany często są zlokalizowane na terenach objętych własnością administracji publicznej lub w atrakcyjnych częściach miast, a zatem uwolnienie nieruchomości gruntowej pod nimi jest wysoce pożądane. Zanim, w tej części serii, przejdziemy do omówienia legalnych motywów Ustawy o pustostanach, należy w tym miejscu sięgnąć do wzorców funkcjonujących już w Europie w zakresie modernizacji budynków niemieszkalnych.

Tytułem przykładu, we Francji w niektórych gminach obowiązuje podatek od niezamieszkanych nieruchomości. Obejmuje on nieruchomości, które pozostają niezamieszkane przez co najmniej rok. Jeżeli mieszkanie znajduje się w gminie charakteryzującej się znaczną nierównowagą między podażą a popytem na rynku mieszkaniowym, podlega dodatkowo podatkowi od pustostanów. To swoiste obciążenie fiskalne ma jednocześnie wpływać na właścicieli motywująco do zagospodarowania nieużytku budowlanego. Warto jeszcze wskazać, że wartość podatku opiera się na wartości czynszu, jaki może wygenerować w ciągu roku dana nieruchomość. Rzecz jasna wartość tego czynszu jest szacowana, statystycznym skalarem, uogólnieniem na potrzeby fiskalne.

Projektowana Ustawa wprowadza ułatwienia w zakresie zmiany sposobu użytkowania budynku (biurowego lub handlowego) na mieszkalny. Projektodawca dąży do tego, aby każda przebudowa służąca regulowanej zmianie sposobu użytkowania (w tym przebudowa ścian zewnętrznych) nie wymagała ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, z wyjątkiem elementów konstrukcyjnych budynku, jako kluczowych dla bezpieczeństwa użytkowników. Specustawa mieszkaniowa wprowadziła wyjątek, zgodnie z którym można budować mieszkania na terenach nieobjętych planem zagospodarowania przestrzennego, acz zgodnie ze studium kierunków rozwoju gminy. Projektodawca zamierza rozszerzyć katalog takich miejsc o np. obiekty handlowe o powierzchni powyżej 200mkw albo obiekty biurowe.

Podsumowując, zarówno już funkcjonujące SAN, jak i projektowana Ustawa o pustostanach mają służyć rozwikłaniu problemów z zakwaterowaniem ludności przez gminy. Bliżej o instytucjach i rozwiązaniach prawnych w Ustawie o pustostanach w trzecim, ostatnim artykule serii. Być może zmieni się do tego czasu status projektu, który jak na razie pozostaje na etapie rządowym.

Jan Akimenkow, aplikant radcowski
Artykuł opublikowany w PMR Construction Insight: Poland, Nr 12 (261), grudzień 2022

[1] Pierwszy artykuł serii możesz odnaleźć w:REIT-Y I PUSTOSTANY W POLSKIM PRAWIE | Miller, Canfield, W. Babicki, A. Chełchowski i Wspólnicy Sp. K. (millercanfield.pl),

[2] Idzie tu o Ustawę z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1243), która weszła w życie 23 lipca 2021 r.,

[3] Idzie tu o projekt nr UD 401 pn.: Projekt ustawy o zmianie sposobu użytkowania niektórych budynków niemieszkalnych na budynki mieszkalne. Zob. w: Projekt (rcl.gov.pl).

Opinię publiczną, a przynajmniej jej część „nieruchomościową”, zelektryzowała listopadowa konferencja Ministra Rozwoju i Technologii (dalej jako „MRiT”), w której zapowiedział on znaczące przyspieszenie procedowania nowelizacji Ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej jako „Projekt”[1]). Pierwsza odsłona Projektu pojawiła się już w marcu 2021 r. Obecny Projekt jest pochodną przeprowadzonych konsultacji międzyresortowych, ze szczególnym uwzględnieniem trzech zasadniczych przesłanek: zgodności z unijną polityką pomocy publicznej, jak najszybszym zniesieniem reliktu prawnego w postaci użytkowania wieczystego oraz pozostawieniu jednostkom samorządu terytorialnego („JST”) możliwej swobody przy ustalaniu ceny odkupu gruntu przez obecnego użytkownika wieczystego. Co zatem zawiera w sobie Projekt, który ukazał się oficjalnie 05.12.2022 r. na stronach Rządowego Centrum Legislacji (dalej jako „RCL”) i jest na etapie uzgodnień?

Założenia Projektu

Projekt bazuje na następujących, kluczowych dla zrozumienia jego treści, założeniach. Po pierwsze, jak najszybsze wyrugowanie użytkowania wieczystego z polskiego systemu prawnego. Będzie to zatem dokończenie reformy, rozpoczętej Ustawą z 20.07.2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności nieruchomości (dalej jako „Ustawa z 2018 r.”)[2]. Zgodnie z danymi MRiT w Polsce jest nadal ponad 405 tys. gruntów w użytkowaniu wieczystym. Nawiasem mówiąc pierwszy etap obejmował użytkowanie wieczyste lokali mieszkalnych. Według szacunków ponad 2 mln Polaków otrzymało grunty na własność. W obecnej fazie reforma obejmie grunty zajmowane dziś przez przedsiębiorstwa i inne organizacje. Po drugie, stabilność prawna w przedmiocie zasad dokonania odkupu nieruchomości – o tym szerzej w drugim punkcie artykułu. Po trzecie, spójny i sprawiedliwy mechanizm płatności za grunt. Jest to w dużej mierze pokłosie negocjacji prowadzonych z Komisją Europejską (dalej jako „KE”) już od 2014 r. w przedmiocie zapisów UGN (dalej jako „UGN”) w zakresie sposobu ustalania ceny odkupu nieruchomości. Komisja Europejska kwestionowała zasadę odpłatności nabycia gruntu od Skarbu Państwa (dalej jako „SP”), z uwagi na to, że zasada ta mogła naruszać zakaz niedozwolonej pomocy publicznej. Komisja Europejska wskazywała na tzw. test prywatnego inwestora, aby móc ocenić, czy w wyniku decyzji uwłaszczeniowej inwestor nie otrzymał nadmiernej, przekraczającej regułę de minimis, pomocy publicznej. Wypracowane zostały dwie naczelne zasady, które miały zastępować abstrakcyjny wzór matematyczny w UGN dla wyliczenia ceny wykupu: 1) konieczność oceny wartości rynkowej gruntu przez niezależnego rzeczoznawcę, i 2) różnica pomiędzy ceną rynkową a zaproponowaną przez właściciela nie może przekraczać wartości pomocy de minimis. Wreszcie, jak czytamy w uzasadnieniu Projektu: Z wystąpień kierowanych przez organizacje zrzeszające przedsiębiorców z różnych branż, jak również wojewódzkie rady dialogu społecznego, wynika, że brak stabilnej perspektywy wzmocnienia prawa do gruntu za cenę możliwą do zaakceptowania przez użytkownika wieczystego, zniechęca przedsiębiorców do podejmowania inicjatywy i działań na gruntach oddanych w użytkowanie wieczyste. Po czwarte, zmotywowanie przedsiębiorców do inwestowania na gruntach, które staną się, realnie, ich własnością. Jest to przełamanie niemocy prawnej i dwubytu prawnego, w wyniku którego jeden podmiot, np. gmina, jest wprawdzie właścicielem gruntu, ale już nie może nim zarządzać lub wznosić jakichkolwiek budowli, a drugi podmiot, np. przedsiębiorca buduje na gruncie halę produkcyjną, której jest wyłącznym właścicielem, ale nie może jej sprzedać samodzielnie, ponieważ jest ona posadowiona na gruncie objętym własnością gminy. Po piąte, zwiększenie wpływów fiskalnych JST, w tym pod postacią podatku od nieruchomości. To ostatnie założenie jest często kontestowane z uwagi na dwie kwestie. Użytkowanie wieczyste niesie za sobą konieczność uiszczenia corocznej opłaty, która podlega waloryzacji, zatem stanowi stałe, cykliczne źródło dochodu, jednocześnie zwiększane na korzyść opłatobiorcy, a tymczasem cena odkupu nieruchomości ma w założeniu faworyzować użytkownika wieczystego, który zdecyduje się na jednorazową wpłatę ceny. Ponadto, jak podnoszą głównie JST, w tym Związek Miast Polskich, od dokonania transferu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności do momentu otrzymania z budżetu państwa ceny mija kilka lat, a budżet należy konstruować i wydatkować rokrocznie.

Niuanse prawne i różnice pomiędzy Projektem a Ustawą z 2018 r.

Projekt, analogicznie jak Ustawa z 2018 r., dotyczy nieruchomości objętych własnością SP albo JST, niemniej, w przeciwieństwie do pierwszej fazy nowelizacji, nie będzie dotyczył wyłącznie przekształcenia użytkowania wieczystego na cele mieszkalne, lecz na cele dowolne, ewentualnie z preferencją cenową dla celu z zakresu mieszkalnictwa. Również gros użytkowników wieczystych objętych Projektem rekrutuje się z grona przedsiębiorców, jednostek organizacyjnych, nie zaś, jak w przypadku Ustawy z 2018 r., spośród osób fizycznych, o statusie mieszkańców, lokatorów. Przekształcenie prawa będzie następowało na mocy umowy JST albo SP z użytkownikiem wieczystym, nie zaś z mocy samego prawa. Kluczowym novum, w kontekście pierwotnego brzmienia Projektu jest dodanie art. 5, który, mając charakter przepisu epizodycznego, wskazuje termin roku od dnia wejścia w życia ustawy[3], jako okres, w którym użytkownik będzie miał roszczenie, a zatem będzie mógł żądać zawarcia z nim umowy, a także skutecznie dochodzić swojego żądania w sądzie. Co do zasady, ani JST, ani SP nie może odmówić zawarcia umowy. Pozostanie natomiast kwestia ustalenia samej ceny oraz preferencji w zakresie kolejności przeznaczania gruntów na sprzedaż. Organ stanowiący (rada gminy) JST będzie mógł podjąć uchwałę, w której wskaże, że przeznaczenie danego gruntu na sprzedaż uzależni np. od okresu, który pozostał do upływu użytkowania wieczystego, stopnia zaawansowania inwestycji na danym gruncie, potencjału inwestycyjnego danego gruntu, charakteru planowanej inwestycji. Podobnie jak Ustawa z 2018 r. tak i Projekt wprowadza preferencyjne podejście do użytkownika, który zdecyduje się wpłacić jednorazowo cenę odkupu. W zakresie samych cen Projekt ustanawia górne widełki ceny – dla SP to 60% wartości rynkowej nieruchomości, a dla JST 100 % wartości rynkowej. Projektodawca, chcąc pozostawić szeroką autonomię JST, wprowadza jednak warunek brzegowy – właśnie wspomniane zróżnicowanie ceny pod kątem jednorazowości wpłaty ceny odkupu albo jej ratalnego uiszczania. Zgodnie z treścią Projektu użytkownik wieczysty będzie mógł otrzymać bonifikatę nawet do 90% ceny odkupu, która jednak będzie musiała spełniać przepisy o pomocy de minimis, a w przypadku przekroczenia kwot brzegowych określonych przepisami o pomocy publicznej na użytkowniku będzie spoczywał obowiązek uiszczenia na rzecz właściciela różnicy między ustaloną w umowie ceną, a kwotą brzegową.

Jakie będą dalsze losy projektu i czy rzeczywiście nie podzieli on losu pierwowzoru z 2021 r.? Czy istotnie, w 2023 r. dojdzie do masowego przekształcenia użytkowania wieczystego gruntów? Czas pokaże.

Jan Akimenkow
aplikant radcowski
T: +48 71 780 31 00
E: akimenkow@millercanfield.com

[1] Formalnie jest to projekt aktu pn. Projekt Ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (UGN) i niektórych innych ustaw, dostępny na RCL pod numerem UD257, którego tekst roboczy datowany jest na 22.11.2022 r. Poza UGN Projekt wprowadza zmiany w: Ustawie o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, Ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych i Ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości,

[2] treść aktu można znaleźć w Dzienniku Ustaw pod: Dz. U. z 2020 r., poz. 2040 z późn. zm.,

[3] wg Projektu ustawa wejdzie w życie 30 dni po dniu jej ogłoszenia w Dzienniku Ustaw.

Zastrzeżenie: Niniejsza publikacja została przygotowana dla klientów i współpracowników kancelarii Miller Canfield na podstawie faktów i informacji aktualnych w dacie jej wydania, które mogą ulec zmianie. Celem publikacji jest zwrócenie uwagi na wskazane w niej zmiany prawne i nie powinna stanowić wyłącznej podstawy do podjęcia jakiejkolwiek decyzji dotyczącej określonego kierunku działania. Informacje te nie mogą być traktowane jako porada prawna ani nie zastępują szczegółowej opinii prawnej w konkretnej sprawie. W każdym przypadku należy skorzystać z usług doradców prawnych w celu weryfikacji, czy odpowiednie przepisy prawa mają zastosowanie do określonej sytuacji.