e-mail
Decyzja o warunkach zabudowy („decyzja WZ”) stanowi kluczowy element w każdym przedsięwzięciu budowlanym powstającym na terenie, dla którego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Wydana decyzja zawiera informacje przesądzającą, czy na oznaczonej działce, będącej przedmiotem wniosku, będzie możliwa realizacja inwestycji o konkretnych parametrach. Decyzja nie określa jednak dokładnego położenia przedsięwzięcia na działce. Co więcej, w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) ustawodawca nie wymaga, aby decyzja WZ odnosiła się do działki ewidencyjnej. W art. 61 u.p.z.p. jest mowa o terenie inwestycji, a nie o działce. W konsekwencji powstaje pytanie, czy decyzja WZ może zostać wydana dla części działki ewidencyjnej. Odpowiedź ma znaczenie zwłaszcza w sytuacji, w której część działki ma przeznaczenie rolne lub leśne, natomiast pozostała część terenu ma przeznaczenie budowlane.
Orzecznictwo nie jest spójne i reprezentuje rozbieżne poglądy w tej materii. Pierwsze stanowisko zakłada, że dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, w przypadku gdy teren inwestycji można jednoznacznie wyodrębnić a podział działki przedstawić na graficznym załączniku. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lutego 2021 r. o sygn. II OSK 2976/20, wedle którego „Za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji możliwe jest wyodrębnienie (wskazanie) konkretnej części działki, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. W przypadku mniejszych obszarowo działek ewidencyjnych zazwyczaj linie rozgraniczające teren inwestycji pokrywają się z granicami działki. W przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji”.
Pogląd zakładający dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla części działki jest często spotykany w orzecznictwie. W judykaturze występuje jednak również bardziej restrykcyjne stanowisko, zgodnie z którym decyzja WZ może być wydana dla części działki wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych. W ten sposób wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który w uzasadnieniu wyroku z 15 października 2020 r. II SA/Rz 737/20 stwierdził że „Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań normatywnych (część działki objęta ustaleniami planu miejscowego, część działki jest użytkiem leśnym lub rolnym wymagającym przekształcenia, czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw)”. Przywołana opinia jest zbliżona do pierwszego poglądu orzecznictwa, lecz odbiega od niego w kwestii wymogu spełnienia dodatkowego warunku, jakim jest „nietypowa sytuacja” uwarunkowań terenu, aby możliwe było wydanie decyzji WZ dla części działki.
W sprzeczności z poglądami przywołanymi powyżej stoi trzecia koncepcja, według której ustalenie warunków zabudowy może nastąpić tylko dla całego obszaru działki, która została wskazana we wniosku, a nie jedynie dla jej części, która poprzez realizację przedsięwzięcia ma być zabudowana. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2019 roku sygn. akt II OSK 260/18, „przez „teren” o którym mowa art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. […] Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie części działki wydzielonej liniami rozgraniczającymi teren inwestycji odwołano się wprost także w pozostałych regulacjach […], co wyraźnie wskazuje, iż zamiarem ustawodawcy nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych”. Tym samym trzecia koncepcja nie przewiduje możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy obejmującej wyłącznie część działki.
Rozbieżności w ocenie przez sądy dopuszczalności wydania decyzji WZ dla części działki geodezyjnej na pewno nie sprzyjają pewności prawa, która ma niebagatelne znaczenie w procesie inwestycyjnym. W świetle najnowszych orzeczeń niewykluczone jest jednak uzyskanie warunków zabudowy dla części działki, a takie rozwiązanie jest niewątpliwie korzystne dla inwestorów. Trzeba się wówczas jednak liczyć z tym, że takie rozstrzygnięcie organu może być kwestionowane.
| Piotr Franczak Radca prawny T: +48 22 447 43 00 E: franczak@millercanfield.com |
Sonia Dworak Prawnik T: +48 22 447 43 00 E: dworak@millercanfield.com |
Zastrzeżenie: Niniejsza publikacja została przygotowana dla klientów i współpracowników kancelarii Miller Canfield na podstawie faktów i informacji aktualnych w dacie jej wydania, które mogą ulec zmianie. Celem publikacji jest zwrócenie uwagi na wskazane w niej zmiany prawne i nie powinna stanowić wyłącznej podstawy do podjęcia jakiejkolwiek decyzji dotyczącej określonego kierunku działania. Informacje te nie mogą być traktowane jako porada prawna ani nie zastępują szczegółowej opinii prawnej w konkretnej sprawie. W każdym przypadku należy skorzystać z usług doradców prawnych w celu weryfikacji, czy odpowiednie przepisy prawa mają zastosowanie do określonej sytuacji.
Od początku obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojawiają się wątpliwości, jak dalece wniosek o wydanie pozwolenia na budowę powinien odpowiadać rozstrzygnięciu zawartemu w decyzji o warunkach zabudowy. O ile nie ma większych wątpliwości, że pozwolenie na budowę powinno odpowiadać określonym w decyzji o warunkach zabudowy parametrom, o tyle wiele wątpliwości wiąże się z tym, czy inwestor składając wniosek o wydanie pozwolenia na budowę może „wykroić” z decyzji o warunkach zabudowy jedynie fragment inwestycji.
W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa obecnie pogląd, że dzielenie jednej inwestycji przewidzianej w decyzji o warunkach zabudowy jest niedopuszczalne. W przeszłości jednak kwestia ta była przedmiotem rozbieżnych poglądów.
I tak, przykładowo, w wyrokach Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2009 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1569/07) oraz z dnia 28 lutego 2012 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2210/11) stwierdzono, że złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę na teren mniejszy niż określony w decyzji o warunkach zabudowy jest dopuszczalne. Takiemu bowiem wnioskowi nie można postawić zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 prawa budowlanego, gdyż nie wystąpi sprzeczność między decyzją o warunkach zabudowy a pozwoleniem na budowę wydanym zgodnie z takim wnioskiem. Zgodnie z przyjętym w powyższych wyrokach poglądem inwestor mógł samodzielnie określić zakres terytorialny projektu budowlanego pod warunkiem, że mieścił się on w granicach określonych w decyzji o warunkach zabudowy. Oświadczenie o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane zobowiązany był złożyć wyłącznie w odniesieniu do terenu objętego wnioskiem.
Stanowisko to poddał gruntownej krytyce Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2013 r. (sygn. akt II OSK 1340/12). Sąd wyszedł z założenia, że decyzja o warunkach zabudowy przesądza o ewentualnej dopuszczalności realizacji określonego przedsięwzięcia stanowiącego całość w sensie urbanistycznym, zaś możliwość jego podzielenia dotyczy tylko etapu realizacyjnego. Warunki określone w decyzji o warunkach zabudowy dotyczą całego zamierzenia budowlanego w powiązaniu z okoliczną zabudową, a nie wyłącznie jego określonych elementów. W szczególności dotyczy to rozwiązań komunikacyjnych i infrastrukturalnych. Zdaniem Sądu istnieje w tym przypadku podobieństwo do przepisów regulujących dokonywanie ocen oddziaływania przedsięwzięć na środowisko, przy których dzielenie ich na mniejsze segmenty nie zmienia ich kwalifikacji jako jednego zamierzenia. Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że obowiązek tożsamości terytorialnej zamierzenia budowlanego przewidzianego w decyzji o warunkach zabudowy oraz w pozwoleniu na budowę wynika z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 tej ustawy, zgodnie z którymi decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Związanie organu administracji architektoniczno-budowlanej dotyczy wszystkich warunków rozstrzygnięcia planistycznego. Zatem organ ten nie może postępować wbrew jakimkolwiek wymogom wynikającym z decyzji ustalającej warunki zabudowy. Sąd stwierdził, że „akceptacja poglądu przeciwnego oznaczałaby dopuszczenie możliwości swobodnej oceny przez organ architektoniczno-budowlany wybranych przez inwestora elementów, które mógłby objąć wnioskiem, realizując tylko niektóre z warunków zamieszczonych w decyzji o warunkach zabudowy związanych bezpośrednio w wybranym fragmentem zamierzenia, a pomijając inne warunki jako nieobjęte wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, co przeczyłoby zasadzie wyrażonej w art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym”. W konsekwencji zakres projektu zagospodarowania terenu określony we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę winien pokrywać się z liniami rozgraniczającymi określonymi w załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że na terenach nieobjętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego inwestor ma tylko względną swobodę określania zakresu realizowanej przez siebie inwestycji. Jest bowiem związany ustaleniami wydanej na swój wniosek decyzji o warunkach zabudowy, która przesądza o zakresie terytorialnym składanego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę.
Nie stoi to na przeszkodzie realizacji takiej wieloelementowej inwestycji w etapach. W takiej sytuacji znajduje zastosowanie art. 33 ust. 1 prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. W takiej sytuacji inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, dla całego zamierzenia budowlanego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ze względu na treść art. 32 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego inwestor jest jednakże zobowiązany do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane całą nieruchomością położoną na terenie objętym wnioskiem, a zatem w przypadku realizacji inwestycji wieloetapowej oświadczenie takie (dotyczące całego przedsięwzięcia) powinno być złożone już przy zatwierdzaniu projektu budowlanego dla pierwszego etapu. Takie rozwiązanie uprawdopodabnia, że zamierzenie budowlane w kształcie przedstawionym w decyzji o warunkach zabudowy będzie mogło zostać zrealizowane, gdyż „stwarza [ono – TM] realne podstawy do uzyskania pozwoleń na budowę dla pozostałych obiektów planowanych do realizacji w następnych etapach”. W przeciwnym wypadku nie byłoby jakichkolwiek gwarancji, że inwestor w przyszłości będzie realizował inne obiekty przewidziane decyzją o warunkach zabudowy.
Tomasz Milewski
Radca prawny
T: +48 22 447 43 00
E: milewski@millercanfield.com
Zastrzeżenie: Niniejsza publikacja została przygotowana dla klientów i współpracowników kancelarii Miller Canfield na podstawie faktów i informacji aktualnych w dacie jej wydania, które mogą ulec zmianie. Celem publikacji jest zwrócenie uwagi na wskazane w niej zmiany prawne i nie powinna stanowić wyłącznej podstawy do podjęcia jakiejkolwiek decyzji dotyczącej określonego kierunku działania. Informacje te nie mogą być traktowane jako porada prawna ani nie zastępują szczegółowej opinii prawnej w konkretnej sprawie. W każdym przypadku należy skorzystać z usług doradców prawnych w celu weryfikacji, czy odpowiednie przepisy prawa mają zastosowanie do określonej sytuacji.