Opinię publiczną, a przynajmniej jej część „nieruchomościową”, zelektryzowała listopadowa konferencja Ministra Rozwoju i Technologii (dalej jako „MRiT”), w której zapowiedział on znaczące przyspieszenie procedowania nowelizacji Ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej jako „Projekt”1). Pierwsza odsłona Projektu pojawiła się już w marcu 2021 r. Obecny Projekt jest pochodną przeprowadzonych konsultacji międzyresortowych, ze szczególnym uwzględnieniem trzech zasadniczych przesłanek: zgodności z unijną polityką pomocy publicznej, jak najszybszym zniesieniem reliktu prawnego w postaci użytkowania wieczystego oraz pozostawieniu jednostkom samorządu terytorialnego („JST”) możliwej swobody przy ustalaniu ceny odkupu gruntu przez obecnego użytkownika wieczystego. Co zatem zawiera w sobie Projekt, który ukazał się oficjalnie 05.12.2022 r. na stronach Rządowego Centrum Legislacji (dalej jako „RCL”) i jest na etapie uzgodnień?
Założenia Projektu
Projekt bazuje na następujących, kluczowych dla zrozumienia jego treści, założeniach. Po pierwsze, jak najszybsze wyrugowanie użytkowania wieczystego z polskiego systemu prawnego. Będzie to zatem dokończenie reformy, rozpoczętej Ustawą z 20.07.2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności nieruchomości (dalej jako „Ustawa z 2018 r.”)2. Zgodnie z danymi MRiT w Polsce jest nadal ponad 405 tys. gruntów w użytkowaniu wieczystym. Nawiasem mówiąc pierwszy etap obejmował użytkowanie wieczyste lokali mieszkalnych.
Według szacunków ponad 2 mln Polaków otrzymało grunty na własność. W obecnej fazie reforma obejmie grunty zajmowane dziś przez przedsiębiorstwa i inne organizacje. Po drugie, stabilność prawna w przedmiocie zasad dokonania odkupu nieruchomości – o tym szerzej w drugim punkcie artykułu. Po trzecie, spójny i sprawiedliwy mechanizm płatności za grunt. Jest to w dużej mierze pokłosie negocjacji prowadzonych z Komisją Europejską (dalej jako „KE”) już od 2014 r. w przedmiocie zapisów Ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej jako „UGN”) w zakresie sposobu ustalania ceny odkupu nieruchomości.
Komisja Europejska kwestionowała zasadę odpłatności nabycia gruntu od Skarbu Państwa (dalej jako „SP”), z uwagi na to, że zasada ta mogła naruszać zakaz niedozwolonej pomocy publicznej. Komisja Europejska wskazywała na tzw. test prywatnego inwestora, aby móc ocenić, czy w wyniku decyzji uwłaszczeniowej inwestor nie otrzymał nadmiernej, przekraczającej regułę de minimis, pomocy publicznej.
Wypracowane zostały dwie naczelne zasady, które miały zastępować abstrakcyjny wzór matematyczny w UGN dla wyliczenia ceny wykupu: 1) konieczność oceny wartości rynkowej gruntu przez niezależnego rzeczoznawcę, i 2) różnica pomiędzy ceną rynkową a zaproponowaną przez właściciela nie może przekraczać wartości pomocy de minimis. Wreszcie, jak czytamy w uzasadnieniu Projektu: Z wystąpień kierowanych przez organizacje zrzeszające przedsiębiorców z różnych branż, jak również wojewódzkie rady dialogu społecznego, wynika, że brak stabilnej perspektywy wzmocnienia prawa do gruntu za cenę możliwą do zaakceptowania przez użytkownika wieczystego, zniechęca przedsiębiorców do podejmowania inicjatywy i działań na gruntach oddanych w użytkowanie wieczyste. Po czwarte, zmotywowanie przedsiębiorców do inwestowania na gruntach, które staną się, realnie, ich własnością. Jest to przełamanie niemocy prawnej i dwubytu prawnego, w wyniku którego jeden podmiot, np. gmina, jest wprawdzie właścicielem gruntu, ale już nie może nim zarządzać lub wznosić jakichkolwiek budowli, a drugi pomiot, np. przedsiębiorca buduje na gruncie halę produkcyjną, której jest wyłącznym właścicielem, ale nie może jej sprzedać samodzielnie, ponieważ jest ona posadowiona na gruncie objętym własnością gminy. Po piąte, zwiększenie wpływów fiskalnych JST, w tym pod postacią podatku od nieruchomości. To ostatnie założenie jest często kontestowane z uwagi na dwie kwestie. Użytkowanie wieczyste niesie za sobą konieczność uiszczenia corocznej opłaty, która podlega waloryzacji, zatem stanowi stałe, cykliczne źródło dochodu, jednocześnie zwiększane na korzyść opłatobiorcy, a tymczasem cena odkupu nieruchomości ma w założeniu faworyzować użytkownika wieczystego, który zdecyduje się na jednorazową wpłatę ceny.
Ponadto, jak podnoszą głównie JST, w tym Związek Miast Polskich, od dokonania transferu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności do momentu otrzymania z budżetu państwa ceny mija kilka lat, a budżet należy konstruować i wydatkować rokrocznie.
Niuanse prawne i różnice pomiędzy Projektem a Ustawą z 2018 r.
Projekt, analogicznie jak Ustawa z 2018 r., dotyczy nieruchomości objętych własnością SPalbo JST, niemniej, w przeciwieństwie do pierwszej fazy nowelizacji, nie będzie dotyczył wyłącznie przekształcenia użytkowania wieczystego na cele mieszkalne, lecz na cele dowolne, ewentualnie z preferencją cenową dla celu z zakresu mieszkalnictwa.
Również gros użytkowników wieczystych objętych Projektem rekrutuje się z grona przedsiębiorców, jednostek organizacyjnych, nie zaś, jak w przypadku Ustawy z 2018 r., spośród osób fizycznych, o statusie mieszkańców, lokatorów. Przekształcenie prawa będzie następowało na mocy umowy JST albo SP z użytkownikiem wieczystym, nie zaś z mocy samego prawa. Kluczowym novum, w kontekście pierwotnego brzmienia Projektu jest dodanie art. 5, który, mając charakter przepisu epizodycznego, wskazuje termin roku od dnia wejścia w życia ustawy3, jako okres, w którym użytkownik będzie miał roszczenie, a zatem będzie mógł żądać zawarcia z nim umowy, a także skutecznie dochodzić swojego żądania w sądzie. Co do zasady, ani JST, ani SP nie może odmówić zawarcia umowy. Pozostanie natomiast kwestia ustalenia samej ceny oraz preferencji w zakresie kolejności przeznaczania gruntów na sprzedaż. Organ stanowiący (rada gminy) JST będzie mógł podjąć uchwałę, w której wskaże, że przeznaczenie danego gruntu na sprzedaż uzależni np. od okresu, który pozostał do upływu użytkowania wieczystego, stopnia zaawansowania inwestycji na danym gruncie, potencjału inwestycyjnego danego gruntu, charakteru planowanej inwestycji. Podobnie jak Ustawa z 2018 r. tak i Projekt wprowadza preferencyjne podejście do użytkownika, który zdecyduje się wpłacić jednorazowo cenę odkupu. W zakresie samych cen Projekt ustanawia górne widełki ceny – dla SP to 60% wartości rynkowej nieruchomości, a dla JST 100 % wartości rynkowej.
Projektodawca, chcąc pozostawić szeroką autonomię JST, wprowadza jednak warunek brzegowy – właśnie wspomniane zróżnicowanie ceny pod kątem jednorazowości wpłaty ceny odkupu albo jej ratalnego uiszczania. Zgodnie z treścią Projektu użytkownik wieczysty będzie mógł otrzymać bonifikatę nawet do 90% ceny odkupu, która jednak będzie musiała spełniać przepisy o pomocy de minimis, a w przypadku przekroczenia kwot brzegowych określonych przepisami o pomocy publicznej na użytkowniku będzie spoczywał obowiązek uiszczenia na rzecz właściciela różnicy między ustaloną w umowie ceną, a kwotą brzegową.
Jakie będą dalsze losy projektu i czy rzeczywiście nie podzieli on losu pierwowzoru z 2021 r.? Czy istotnie, w 2023 r. dojdzie do masowego przekształcenia użytkowania wieczystego gruntów? Czas pokaże.
1. Formalnie jest to projekt aktu pn. Projekt Ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (UGN) i niektórych innych ustaw, dostępnego na RCL pod numerem UD257, którego tekst roboczy datowany jest na 22.11.2022 r. Poza UGN Projekt wprowadza zmiany w: Ustawie o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, Ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych i Ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.
2. treść aktu można znaleźć w Dzienniku Ustaw pod: Dz. U. z 2020 r., poz. 2040 z późn. zm.
3. wg Projektu ustawa wejdzie w życie 30 dni po dniu jej ogłoszenia w Dzienniku Ustaw.