Nieznani następcy prawni właścicieli gruntów sąsiadujących z przyszłą inwestycją – czy
regulowanie spraw spadkowych musi każdorazowo prowadzić do zawieszenia postępowania
administracyjnego? Adwokat Katarzyna Sasiak, na przykładzie postępowania o wydanie
decyzji o warunkach zabudowy, podpowiada kilka argumentów, którymi można przekonać
organ administracji o braku podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego ze
względu na niemożność ustalenia spadkobierców właścicieli gruntów sąsiadujących z przyszłą
inwestycją.
W postępowaniach administracyjnych dotyczących wydania decyzji o warunkach
zabudowy organy niekiedy nadużywają instytucji zawieszenia postępowania, zmuszając
inwestora do ustalania spadkobierców właścicieli nieruchomości sąsiadujących z przyszłą
inwestycją, aby postępowaniu można było nadać dalszy bieg. Czy jednak zawsze jest to
prawidłowe i uzasadnione działanie?
O ile każdy przypadek należy weryfikować z uwzględnieniem jego specyfiki i indywidulanych
okoliczności, o tyle rozpatrywanie poprawności takiego działania organów warto rozpocząć od
analizy trzech podstawowych, wzajemnie powiązanych, kwestii: statusu strony
w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, obszaru oddziaływania inwestycji
oraz identyfikacji zagadnienia wstępnego.
Po pierwsze, status strony postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy ma
wnioskodawca (inwestor) oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, których
dotyczy postępowanie, a także co do zasady właściciele lub użytkownicy wieczyści działek
graniczących z terenem planowanej inwestycji. Decydujące znaczenie przy ocenie sąsiedztwa
ma odległość między działkami, a nie odległość planowanej inwestycji od granicy działek
położonych w okolicy. Inaczej rzecz ujmując istotne jest to czy działki mają wspólną granicę2.”
Właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych dalej, tj. nie graniczących
bezpośrednio z terenem przyszłej inwestycji mogą być stronami postępowania o wydanie
decyzji o warunkach zabudowy jedynie wówczas gdy wykażą interes prawny w byciu stroną
tego postępowania w rozumieniu art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego3. Ustalenie
kręgu stron postępowania, które mają interes prawny w sprawie, zależy bowiem nie tylko od
usytuowania poszczególnych nieruchomości względem terenu inwestycji, ale też od ustalenia
jak daleko będzie sięgać oddziaływanie danej inwestycji, tj. zbadanie rodzaju inwestycji, jej
rozmiarów oraz stopnia i zakresu jej uciążliwości dla otoczenia4. Sam fakt bliskiego sąsiedztwa
(a nie wspólnej granicy) z działką inwestora nie oznacza więc jeszcze, że właścicielowi takiego
gruntu (a w konsekwencji także jego następcom prawnym) przysługuje status strony
postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przyszłej inwestycji.
Po drugie, obszar oddziaływania inwestycji niekoniecznie musi być tożsamy z obszarem
analizowanym5 przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Obszar analizowany służy do
ustalenia czy inwestycja spełnia wymogi przewidziane dla wydania decyzji o warunkach
zabudowy przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym, wśród których są m.in.: zasada tzw. dobrego sąsiedztwa, dostęp do drogi
publicznej oraz zapewnienie wystarczającego uzbrojenia terenu. Tymczasem w oparciu
o obszar oddziaływania inwestycji organ dokonuje analizy czy dane osoby/podmioty są
stronami postępowania. Obszar analizowany może mieć oczywiście charakter pomocniczy dla
organu przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji na dany teren położony w jej
otoczeniu, niemniej jednak nie zastępuje przeprowadzenia dokładnych analiz we
wspomnianym zakresie. Dopiero w oparciu o takie analizy organ jest władny uznać czy dany
podmiot jest stroną postępowania czy też odmówić mu takiego statusu. „Wszystkie inne
podmioty, w tym właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej
inwestycji, ale znajdujących się w obszarze analizowanym, mogą być stronami tego
postępowania tylko wtedy, gdy wykażą swój interes prawny na podstawie art. 28 KPA.
O interesie prawnym tych osób przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na
nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości.”6 Interesu
prawnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie mają więc automatycznie wszystkie
osoby, których działki znajdują się w obszarze analizowanym. Te spośród nich, które dysponują
tytułem prawnym do działek niegraniczących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji,
taki interes posiadają, o ile wykażą swój indywidualny i konkretny interes prawny
w rozumieniu art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego.7
Po trzecie, oceny wymaga czy ustalenie kręgu spadkobierców po właścicielu nieruchomości
znajdującej się w bliskim sąsiedztwie stanowi zagadnienie wstępne dla postępowania
o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, gdyż taki argument za zawieszeniem postepowania
jest często wysuwany przez organy prowadzące postępowanie. Oceny wystąpienia zagadnienia
wstępnego dla rozstrzygnięcia w danej sprawie należy dokonywać przy uwzględnieniu
przedmiotu postępowania administracyjnego. „(…) musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy
rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku
takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne.”8 Taki
związek oznacza, że brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jest bezwzględną przeszkodą
dla wydania decyzji czy to pozytywnej, czy negatywnej.
Decyzja o warunkach zabudowy, która przeznacza konkretny teren pod daną inwestycję ma wyłącznie
charakter promesy, a w związku z tym nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych ani do
podjęcia i realizacji inwestycji, lecz co najwyżej jest dopiero podstawą do ubiegania się o pozwolenie
na budowę na warunkach w niej wskazanych. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw
do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.g.n.). Jej
wydanie nie przesądza więc o stosunkach własnościowych czy o prawach rzeczowych ani do
terenu objętego inwestycją, ani do gruntów sąsiednich.
„Trudno mówić de facto o realnym zagrożeniu interesów osoby trzeciej poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy”9.
Ponadto, należy zwrócić uwagę, że stroną postępowania może być ten, kto ma zdolność prawną
w dacie wszczęcia postępowania i jest w stanie wykazać swój interes prawny. Jeżeli osoba,
której ze względu na położenie jej nieruchomości w obszarze oddziaływania inwestycji mógłby przysługiwać status strony postępowania, zmarła przed wszczęciem tego postępowania, a organ
nie ma wiedzy o jej następcach prawnych, nie ma podstaw do zawieszania postępowania na tej
podstawie ani do ich poszukiwania. Ochronę prawną potencjalnych spadkobierców gwarantuje
bowiem możliwość wznowienia postępowania, jeśli wykażą swój interes prawny (wykazując
m.in. swoje prawa do spadku poprzez przedstawienie stwierdzenia nabycia spadku albo
notarialne poświadczenie dziedziczenia) już po tym, gdy decyzja stała się ostateczna10.
Należy również wspomnieć, że uporządkowanie spraw spadkowych po zmarłym
(tj. przeprowadzenie postępowania spadkowego albo uzyskanie notarialnego poświadczenia
dziedziczenia) jest przede wszystkim uprawnieniem następców prawnych, a nie ich
obowiązkiem. Ani organ, ani tym bardziej inwestor nie są władni przymusić spadkobierców do
podjęcia w tym zakresie koniecznych kroków, a samodzielne inicjowanie postępowania przez
organ lub inwestora nie zawsze jest oczywiste. Gdyby więc ustalanie następców prawych
właścicieli gruntów sąsiadujących z przyszłą inwestycją każdorazowo miało automatycznie
prowadzić do zawieszenia postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, trudno
przewidzieć ile z nich faktycznie miałoby szansę zakończyć się wydaniem rozstrzygnięcia
w rozsądnym terminie.
1. Zgodnie z art. 97§1 pkt 4 k.p.c. organ administracji publicznej obligatoryjnie zawiesza postępowanie gdy
rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny
organ lub sąd.
2. Tak: uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 26 marca 2020 roku, sygn. II
SA/Sz 938/19.
3. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo
kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
4. Tak m.in.: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2022 r., sygn. II OSK 78/19.
5. Zgodnie z art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym („ugn”) w celu ustalenia
wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu objętego
wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna
6. Tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2021 roku, sygn. II OSK 3446/18.
7. Tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2021 roku, sygn. II OSK 1604/21.
8. Tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Poznaniu z dnia 25 czerwca 2021 r., II SA/Po
724/20.
9. Tak: uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2019 roku, sygn. II OSK 1022/17.