W praktyce realizacji inwestycji budowlanych zdarza się, że pozwolenie na budowę lub pozwolenie na użytkowanie obarczone jest formalną nieprawidłowością, która jakkolwiek nie wpływa na możliwość operacyjnego korzystania z obiektu, to stwarza teoretyczne ryzyko unieważnienia pozwolenia na budowę lub na użytkowanie, a ryzyko, to do tej pory, w zasadzie nie miało żadnego ograniczenia w czasie. Ryzyko to zostało ostatnio istotnie ograniczone w ujęciu czasowym.
Zgodnie z regułami wprowadzonymi w ostatniej nowelizacji prawa budowlanego, która weszła w życie z dniem 19 września 2020 r., stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oraz o pozwoleniu na użytkowanie będzie można dokonać jedynie przez okres 5 lat (w wypadku decyzji o pozwoleniu na budowę od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, a w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie – od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna). Jak wcześniej pisaliśmy, powyższa ochrona dotyczy pozwoleń nowych, jak i pozwoleń wydanych w przeszłości.
Postępowanie nieważnościowe, jak każde postępowanie administracyjne, ma charakter dwuinstancyjny, co jest zgodne z jedną z podstawowych zasad polskiego postepowania administracyjnego (zasada dwuinstancyjności – art. 15 KPA), gwarantującą stronom możliwość dostępu do weryfikacji poprawności każdej decyzji przez organ drugiej instancji. W postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę organem pierwszej instancji (wydającym „pierwszą decyzję” stwierdzającą nieważność pozwolenia) będzie wojewoda, a organem drugiej instancji (organem rozpatrującym ewentualne odwołanie niezadowolonej strony) Minister Rozwoju, zaś w postepowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie organem pierwszej instancji będzie wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego, a organem drugiej instancji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Decyzja organu pierwszej instancji nie wywołuje skutków prawnych, decyzja ta przed upływem terminu do wniesienia odwołania nie ulega wykonaniu, a niesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji.
W związku z powyższym, w okresie pięciu lat, o którym mowa w powyższej regulacji, decyzja (pozwolenie na budowę lub pozwolenie na użytkowanie) musi być unieważniona w obu instancjach, aby została skutecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. Aby skutecznie wyeliminować taką decyzję konieczne jest wydanie decyzji przez obie instancje (sekwencyjnie: decyzja pierwszej instancji – odwołanie – decyzja drugiej instancji) w powyższym pięcioletnim okresie. Samo „wyrobienie się” z wydaniem decyzji nieważnościowej w tym terminie przez organ pierwszej instancji nie wystarcza do skutecznego wyeliminowania pozwolenia z obrotu prawnego (jeżeli strona skorzysta z przysługującego jej prawa złożenia odwołania).
Zagadnienie trwającej w nieskończoność niepewności prawnej co do stabilności i trwałości decyzji administracyjnej, jako stanu dalece niepożądanego, było przedmiotem analizy w wielu pracach naukowych i orzecznictwie, a swoje zwieńczenie znalazło w przełomowy orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego (wyrokiem z 12 maja 2015 r. wydany w sprawie o sygn. akt: P 46/13 Trybunał Konstytucyjny), w którym – upraszczając, Trybunał Konstytucyjny stwierdził że, jeżeli od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa, powinna być wyłączona dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji, nawet jeżeli była ona wydana z rażącym naruszeniem prawa (nota bene Trybunał Konstytucyjny zalecił ustawodawcy zmianę przepisów, czego niestety – poza omawianą tu zmianą w zakresie pozwoleń na budowę i użytkowanie – jeszcze nie uczyniono).
Trybunał Konstytucyjny stwierdził ponadto, że mechanizmy unieważniania ostatecznych decyzji powinny być kompromisem pomiędzy zasadą trwałości decyzji administracyjnych a zasadą praworządności. Zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych stanowi gwarancję pewności i stabilności obrotu prawnego. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych i ściśle określonych przez przepisy prawa (bez możliwości stosowania tzw. wykładni rozszerzającej). Zasada praworządności oznacza, że podejmowane przez organ administracji publicznej czynności procesowe muszą znajdować swoje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. W życiu nie rzadko mamy do czynienia z kolizją tych dwóch zasad, z sytuacjami w których nie da się ich w sposób pełny pogodzić, a prawo powinno starannie wyważać obie powyższe zasady, a nie w sposób bezwzględny przyznawać prymat zasadzie praworządności (jak to ma nadal miejsce na gruncie KPA, ale na szczęście już nie w zakresie pozwoleń na budowę i pozwoleń na użytkowanie).
Obiekt, co do którego wydano pozwolenie na budowę, a pozwolenie stało się ostateczne, może być eksploatowany na zasadzie zaufania do decyzji administracyjnych zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych, a ewentualne zagrożenia związane z nieprawidłowościami dotyczącymi decyzji kończą się z upływem pięciu lat, a tak naprawdę, w praktyce, biorąc pod uwagę długi czas przeciągających się postępowań administracyjnych, dużo wcześniej. W praktyce, organ pierwszej instancji powinien wydać decyzję nieważnościową w terminie czterech lat, aby umożliwić przeprowadzenie i zakończenie postępowania przed drugą instancją przed upływem okresu pięcioletniego. Jeśli decyzja organu pierwszej instancji nie zostanie wydana w terminie czterech lat, prawdopodobieństwo, że organ drugiej instancji zdąży ze swoim rozstrzygnięciem jest w praktyce znikome. Innymi słowy, jeśli postępowanie nieważnościowe przed organem pierwszej instancji nie rozpocznie się w ciągu pierwszych trzech lat, ryzyko skutecznego unieważnienia pozwolenia nie jest wysokie.
Istniejąca w prawie postępowania administracyjnego teoretyczna możliwość nadania decyzji nieważnościowej organu pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności nie powinna w tym przypadku znaleźć zastosowania między innymi z tego powodu, że zamykałoby to adresatowi pozwolenia możliwość skorzystania z ochrony prawnej gwarantowanej przez nowo wprowadzoną regulację.
Powyższa nowa regulacja wychodzi naprzeciw potrzebom podmiotów działających na rynku nieruchomości oraz czyni zadość wyżej wskazanym wytycznym sformułowanym przez Trybunał Konstytucyjny i jako taka powinna być oceniona bardzo pozytywnie a z pewnością wpłynie korzystanie na sektor nieruchomości.
dr Andrzej Chełchowski
Partner, Dyrektor Biura | Partner, Resident Director
T: +48 22 447 43 00
M: +48 601 694 424
E: chelchowski@millercanfield.com
Zastrzeżenie: Niniejsza publikacja została przygotowana dla klientów i współpracowników kancelarii Miller Canfield na podstawie faktów i informacji aktualnych w dacie jej wydania, które mogą ulec zmianie. Celem publikacji jest zwrócenie uwagi na wskazane w niej zmiany prawne i nie powinna stanowić wyłącznej podstawy do podjęcia jakiejkolwiek decyzji dotyczącej określonego kierunku działania. Informacje te nie mogą być traktowane jako porada prawna ani nie zastępują szczegółowej opinii prawnej w konkretnej sprawie. W każdym przypadku należy skorzystać z usług doradców prawnych w celu weryfikacji, czy odpowiednie przepisy prawa mają zastosowanie do określonej sytuacji.