Od dnia 13 maja 2021 r. obowiązują przepisy ustawy z dnia 20 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2021, poz. 922). Poza zmianą ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ustawa nowelizująca objęła również szereg innych ustaw regulujących proces inwestycyjny, w tym m.in. prawo budowlane, ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie: dróg publicznych, lotnisk użytku publicznego, budowli przeciwpowodziowych, o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych. Zmiany te niosą duży walor praktyczny dla procesów inwestycyjnych.
Przyjęcie nowelizacji nastąpiło w związku z wydaniem przez Komisję Europejską opinii co do niezgodności polskich przepisów z dyrektywą 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2010 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (tzw. dyrektywa EIA) w zakresie dotyczącym dostępu zainteresowanej społeczności do wymiaru sprawiedliwości. Na gruncie polskiego ustawodawstwa, za „zainteresowaną społeczność” uznawane są strony postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz organizacje ekologiczne spełniające wymogi formalne. Zastrzeżenia Komisji Europejskiej odnosiły się do przepisów regulujących realizację przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w tym tzw. specustaw dotyczących m.in. budowy dróg, linii kolejowych czy autostrad. Ideą było zapewnienie reprezentantom „zainteresowanej społeczności” lepszego dostępu i szerszych uprawnień w procesach inwestycyjnych.
Nowelizacja wprowadziła zasadnicze zmiany, które dotyczą zarówno etapu wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i zezwoleń na inwestycje.
Jeśli chodzi o pierwszy etap, to w tym przypadku wprowadzono możliwość złożenia wniosku do organu odwoławczego o wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji środowiskowej oraz wniesienia zażalenia na postanowienie tak w przedmiocie wstrzymania, jak i odmowy wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji. Oba postanowienia w kolejnym etapie mogą być zaskarżone do sądu. Zmiany w tym zakresie są wypełnieniem oczekiwań Komisji Europejskiej o stosowanie środków tymczasowych w toku całego postępowania o wydanie decyzji środowiskowych. W stanie prawnym sprzed nowelizacji sądy administracyjne odmawiały wstrzymania wykonania decyzji środowiskowej ze względu na brak ku temu podstawy prawnej. Nowelizacja wprowadziła taką podstawę, precyzując, iż do wstrzymania wykonania decyzji przez sąd może dojść, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, przez które rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. Zastosowanie tak ogólnej klauzuli będzie wymagało doprecyzowania przez sądy w toku stosowania nowych przepisów. Zanim jednak do tego dojdzie wszyscy zainteresowani pozostaną narażeni na niejednolite interpretacje i rozstrzygnięcia spraw. Samo skierowanie sprawy do sądu, choćby było nieuzasadnione, przyczyni się do zablokowania inwestycji.
Wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinien być rozpoznany przez sąd niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 30 dni od dnia wpływu przedmiotowego wniosku do sądu. W przypadku wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wojewódzki sąd administracyjny powinien rozpoznać skargę na tę decyzję w terminie 3 miesięcy od dnia wydania tego postanowienia. Zażalenie na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji powinno być rozpoznane przez Naczelny Sąd Administracyjny w terminie 2 miesięcy od dnia wpływu zażalenia. Z powyższego wynika, że łączny czas rozpoznania sprawy może wynieść ponad pół roku, przy czym wskazane terminy mają jedynie walor instrukcyjny, co może spowodować dalsze wydłużenie procesu inwestycyjnego.
Kolejne zmiany dotyczą etapu wydawania decyzji następczych w stosunku do decyzji środowiskowych, a więc tych, na podstawie których uzyskiwane jest prawo do realizacji danego przedsięwzięcia. Nie chodzi przy tym o wszystkie decyzje inwestycyjne lecz jedynie te z nich, które ustawodawca zdefiniował jako „zezwolenie na inwestycję”. „Zezwoleniem na inwestycję” w rozumieniu nowych przepisów jest m. in. decyzja o pozwoleniu na budowę, decyzja o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego oraz decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych – wydawane na podstawie prawa budowlanego, a ponadto także decyzje dotyczące, np. realizacji inwestycji drogowych i lotnisk użytku publicznego czy budowli przeciwpowodziowych.
W ramach postępowań o wydanie wskazanych zezwoleń na inwestycję, stronom postępowania w sprawie decyzji środowiskowej oraz organizacjom ekologicznym spełniającym przesłanki wskazane w ustawie przyznano prawo do wniesienia odwołania od zezwolenia na inwestycję, poprzedzonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa.
W powyższym wypadku, stronom lub organizacji ekologicznej przysługuje także prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Prawo to jest niezależne od uprzedniego udziału tych podmiotów w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na inwestycję.
Zakres odwołania i skargi nie jest tożsamy do tego, jaki posiadają strony postępowania w sprawie wydania decyzji inwestycyjnej. Dookreślono, że strony postępowania w sprawie decyzji środowiskowej oraz organizacje ekologiczne powinny wskazać, w jakim zakresie zezwolenie na inwestycję jest niezgodne z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach lub nie uwzględnia jej postanowień, i uzasadnić ten zarzut. W skardze można wnioskować o wstrzymanie wykonania decyzji o zezwoleniu na inwestycję. Sąd może przychylić się do wniosku, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ponowne odniesienie do klauzul generalnych daje sądom administracyjnym swobodę decyzyjną w rozstrzygnięciu, co przełoży się na większą niepewność po stronie zaangażowanych stron.
Organ właściwy do wydania zezwolenia na inwestycję oraz sąd są władne wystąpić do organu, który wydał decyzję środowiskową z wnioskiem o wskazanie czy wnoszącemu odwołanie lub skargę przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Kolejna istotna zmiana polega na wprowadzeniu obowiązkowego zawieszenia postępowania w sprawie zezwolenia na inwestycję w przypadku wstrzymania wykonania decyzji środowiskowej. W takim przypadku, organ, który wydał decyzję środowiskową, jest zobligowany do poinformowania o jej wstrzymaniu organu wydającego decyzję następczą. Organ właściwy do wydania zezwolenia na inwestycję zawiesza postępowanie w całości albo w części w terminie 7 dni od dnia powzięcia informacji o wstrzymaniu wykonania decyzji środowiskowej. Zawieszenie postępowania w sprawie wydania zezwolenia na inwestycję następuje do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Biorąc po uwagę zakreślone w ustawie terminy na rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego i zażalenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego, można przyjąć, że zawieszenie postępowania w przedmiocie zezwolenia na inwestycję może trwać dłużej niż pół roku. Jeśli sąd uchyli decyzję środowiskową, której wykonanie zostało wstrzymane, wówczas postępowanie pozostanie zawieszone aż do momentu ponownego wydania decyzji.
Po nowelizacji organy wydające decyzję inwestycyjną mają obowiązek udostępnienia jej treści do publicznej wiadomości w Biuletynie Informacji Publicznej przez okres 14 dni, zamiast jedynie zamieszczania informacji o wydaniu decyzji i o możliwości zapoznania się z jej treścią i dokumentacją sprawy. Data publikacji wyznacza początek biegu terminu na wniesienie odwołania od zezwolenia na inwestycję oraz skargi. Dotychczas zapoznanie się z decyzją i dokumentacją sprawy następowało w terminie do wniesienia odwołania. Organizacje ekologiczne zyskały wskutek nowelizacji dodatkowy czas na przygotowanie odwołania (i skargi). Po stronie inwestorów nastąpi wydłużenie procedur związanych z uzyskaniem zezwoleń.
Zgodnie z przepisami przejściowymi ustawy, nowe regulacje stosuje się do spraw wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją następczą, w których termin na wniesienie odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez strony tych postępowań nie upłynął.
Omówiona ustawa wprowadza szereg zmian, które w świetle przepisów unijnych oraz stanowiska Komisji Europejskiej były nieuniknione i powinny stać się częścią polskiego ustawodawstwa. Nie zmienia to jednak faktu, iż zmiany te przyczynią się do znacznych opóźnień przedsięwzięć inwestycyjnych. W dużym stopniu oddziaływać na to będzie niekorzystnie istniejąca przewlekłość postępowań sądowoadministracyjnych.
Anna Czajkowska
Radca prawny| Legal Advisor
T: +48 22 447 43 00
E: czajkowska@millercanfield.com
Zastrzeżenie: Niniejsza publikacja została przygotowana dla klientów i współpracowników kancelarii Miller Canfield na podstawie faktów i informacji aktualnych w dacie jej wydania, które mogą ulec zmianie. Celem publikacji jest zwrócenie uwagi na wskazane w niej zmiany prawne i nie powinna stanowić wyłącznej podstawy do podjęcia jakiejkolwiek decyzji dotyczącej określonego kierunku działania. Informacje te nie mogą być traktowane jako porada prawna ani nie zastępują szczegółowej opinii prawnej w konkretnej sprawie. W każdym przypadku należy skorzystać z usług doradców prawnych w celu weryfikacji, czy odpowiednie przepisy prawa mają zastosowanie do określonej sytuacji.