Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 194 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.
Dz. U. z 2021 r., poz. 2351, dalej „p.b.”) obiekty budowlane należy w szczególności
projektować i budować w sposób określony w przepisach techniczno-budowlanych.
Do przepisów tych zalicza się wydawane przez właściwych ministrów rozporządzenia
określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane
i ich usytuowanie oraz warunku techniczne użytkowania obiektów budowlanych.
Z punktu widzenia praktyki najbardziej doniosłe znaczenie ma rozporządzenie Ministra
Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim
powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn.
zm.), które w szczegółowy sposób określa wymagania techniczne dla budynków.
Co do zasady zatem projektanci projektujący obiekty budowlane powinni przewidzieć
takie rozwiązania projektowe, które będą odpowiadać wymaganiom określonym
w przepisach techniczno-budowlanych zarówno tych dotyczących wznoszenia
tych obiektów, jak i ich użytkowania. Niejednokrotnie zdarza się jednak, że
zastosowanie wymagań wynikających z przepisów jest niemożliwe. Prawo budowlane
wprowadza w takich sytuacjach możliwość wprowadzenia odstępstw od przepisów
techniczno-budowlanych.
Zgodnie z art. 9 ust. 1 p.b. odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych
możliwe jest wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Posłużenie się
przez ustawodawcę pojęciem nieostrym powoduje, że każdorazowo ocena, czy
mamy do czynienia z przypadkiem szczególnie uzasadnionym należy do organu
administracji architektoniczno-budowlanej, który po dokonaniu analizy okoliczności
sprawy podejmuje decyzję, czy występuje w niej tak wyjątkowy element, że można
ją uznać za szczególnie uzasadniony przypadek. Przyjmuje się, że organ powinien
dokonać analizy stanu faktycznego biorąc pod uwagę charakter przepisu, od którego
ma być udzielone odstępstwo. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje
się, że jednym z podstawowych kryteriów, które powinien wziąć pod uwagę organ
jest ukształtowanie nieruchomości, na której ma być zrealizowany obiekt oraz stan
zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Za sytuacje szczególnie uzasadnione
uznać należy takie, w których zastosowanie się do przepisów techniczno-budowlanych
nie jest możliwe ze względu na różnego rodzaju okoliczności, a w szczególności jeżeli
inwestor, który może wylegitymować się prawe do dysponowania nieruchomością na
cele budowlane nie może zrealizować swojego prawa do zabudowy nieruchomości
z uwagi na obowiązujące przepisy techniczno-budowlane. Nie jest przy tym
możliwe udzielenie zgody na odstępstwo jeżeli zagospodarowanie nieruchomości
uniemożliwiają wyłączenie przepisy planu miejscowego albo inne przepisy niż normy
techniczno-budowlane.
Artykuł 9 p. b. wprowadza też katalog okoliczności, w których udzielenie zgody
na odstępstwo nie jest dopuszczalne. Mianowicie, odstępstwo – po spełnieniu
określonych warunków zamiennych – nie może powodować zagrożenia dla życia
ludzi lub bezpieczeństwa mienia. Nie może też powodować pogorszenia warunków
zdrowotno-sanitarnych i użytkownych oraz stanu środowiska. W przypadku obiektów
użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego nie może
powodować ograniczenia dostępności dla potrzeb osób ze szczególnymi potrzebami,
o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności
osobom ze szczególnymi potrzebami. Nie jest również dopuszczalne udzielanie
zgód na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych w postępowaniach
legalizacyjnych prowadzonych na podstawie przepisów prawa budowlanego.
Postępowanie w sprawie udzielenia zgody na odstępstwo wszczyna wniosek inwestora
składany w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę lub pozwolenia
zamiennego. Przyjmuje się, że możliwe jest wystąpienie o udzielenie zgody na
odstępstwo również na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy, a więc
przed wszczęciem postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Jeżeli projekt
architektoniczno-budowlany nie odpowiada przepisom techniczno-budowlanym,
a inwestor nie złoży wniosku o udzielenie zgody na odstępstwo wówczas organ
administracji architektoniczno-budowlanej powinien powiadomić go o konieczności
złożenia takiego wniosku pod rygorem odmowy wydania pozwolenia na budowę lub
pozwolenia zamiennego. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest
bowiem uprawniony do wszczynania z urzędu procedury, o której mowa w art. 9 p.b.
Po otrzymaniu wniosku inwestora organ administracji architektoniczno-budowlanej
kieruje do ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, od których
ma zostać wyrażona zgoda na odstępstwo, własny wniosek o udzielenie organowi
prowadzącemu postępowanie upoważnienia w sprawie udzielenia inwestorowi zgody
na odstępstwo. Inwestor nie jest natomiast uprawniony do kierowania własnego
wniosku bezpośrednio do ministra.
Wniosek organu do ministra powinien zawierać: (i) charakterystykę obiektu oraz,
w miarę potrzeby, projekt zagospodarowania działki lub terenu, a jeżeli odstępstwo
mogłoby mieć wpływ na środowisko lub nieruchomości sąsiednie – również projekty
zagospodarowania tych nieruchomości, z uwzględnieniem istniejącej i projektowanej
zabudowy, (ii) opinię organu wnioskującego wraz ze szczegółowym uzasadnieniem
o konieczności wprowadzenia odstępstwa, (iii) propozycje rozwiązań zamiennych, (iv)
w przypadku obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków lub do gminnej
ewidencji zabytków oraz innych obiektów budowlanych usytuowanych na obszarach
objętych ochroną konserwatorską – pozytywną opinię wojewódzkiego konserwatora
zabytków w zakresie wnioskowanego odstępstwa, (v) w przypadku odstępstwa od
przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego: ekspertyzę rzeczoznawcy
do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz postanowienie wyrażające
zgodę na zastosowanie rozwiązań zamiennych w stosunku do wymagań ochrony
przeciwpożarowej, a ponadto (vi) w przypadku odstępstw dotyczących wymagań
higienicznych i zdrowotnych – pozytywną opinię w zakresie proponowanych rozwiązań
państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego.
Po otrzymaniu wniosku organu minister zajmuje stanowisko w sprawie udzielenia
upoważnienia. Odmowa udzielenia upoważnienia powoduje, że organ administracji
architektoniczno-budowlanej nie może udzielić zgody na odstępstwo. Uzyskanie
upoważnienia natomiast nie przesądza jeszcze o udzieleniu takiej zgody.
Rozstrzygnięcia w tym przedmiocie dokonuje bowiem samodzielnie organ administracji
architektoniczno-budowlanej uprawniony do wydania pozwolenia na budowę. Zapada
ono w formie postanowienia, na które inwestorowi nie przysługuje odrębne zażalenie.
Kontroli instancyjnej dokonuje się wraz z decyzją główną, a więc z decyzją wydaną
w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę albo pozwolenia zamiennego.
Postanowienie w przedmiocie udzielenia zgody na odstępstwo stanowi podstawę
do wydania pozwolenia na budowę przewidującego rozwiązania odbiegające od
przepisów techniczno-budowlanych w zakresie wskazanym w takiej zgodzie.
Tomasz Milewski, Radca prawny
Kancelaria Adwokatów i Radców Prawnych
Miller, Canfield, W. Babicki, A. Chełchowski i Wspólnicy Sp.k.