Publikacje

Zostało wydane rozporządzenie w sprawie kryteriów wyznaczania budynków użyteczności publicznej, w których należy zapewnić wykonanie budowli ochronnych

1. Czym są budowle ochronne

Dnia 1 stycznia 2025 roku weszła w życie ustawa z dnia 5 grudnia 2024 r. o ochronie ludności i obronie cywilnej („Ustawa”), która nakłada na odpowiednie organy administracji publicznej (organy ochrony ludności – dalej „OL”) ale również na inwestorów, deweloperów i właścicieli nieruchomości nowe obowiązki dotyczące tworzenia i utrzymywania tzw. obiektów zbiorowej ochrony („OZO”) chroniących ludność przed zagrożeniami wynikającymi z klęsk żywiołowych, aktów terroru i działań wojennych, do których zaliczają się:

1. schrony – budowle ochronne o konstrukcji zamkniętej i hermetycznej chroniące przed większością zagrożeń;
2. ukrycia – budowle ochronne o konstrukcji niehermetycznej chroniące tylko przed częścią potencjalnych zagrożeń, oraz
3. miejsca doraźnego schronienia („MDS”) – budowle lub ich części nie spełniające wymagań dla schronów lub ukryć, a więc nie będące budowlami ochronnymi, ale przystosowane doraźnie do tymczasowego ukrycia ludzi i ich ochrony przed niektórymi zagrożeniami.
4. Obowiązki wykonania budowli ochronnych

Dla deweloperów i inwestorów największe praktyczne znaczenie mają przepisy art. 93 i art. 94 Ustawy, dotyczące budynków użyteczności publicznej (dalej także „UP”), budynków mieszkalnych wielorodzinnych (dalej także „MW”) oraz garaży podziemnych, które co do zasady wejdą w życie od 1 stycznia 2026 r. Przepis art. 93 Ustawy przewiduje obowiązek wykonywania budowli ochronnych (czyli schronów i ukryć) w niektórych budynkach UP, natomiast przepis art. 94 Ustawy wprowadza obowiązek zapewnienia możliwości lokalizacji MDS w kondygnacjach podziemnych tych budynków UP, które nie wymagają wykonania budowli ochronnych, budynków MW oraz garażach podziemnych.

Zgodnie z art. 206 Ustawy, nowe wymagania dla budynków UP wynikające z powyższych przepisów będą mieć zastosowanie tylko do obiektów budowanych w przyszłości, a mianowicie tych, dla których, odpowiednio, wniosek o udzielenia pozwolenia na budowę, odrębne zatwierdzenie projektu architektoniczno-budowlanego, projektu zagospodarowania działki lub terenu albo zgłoszenie budowy lub wykonywania innych robót budowlanych (gdy nie będzie wymagane pozwolenie na budowę) zostaną złożone po dniu 31 grudnia 2025 roku. Taka regulacja oznacza, że jeżeli odpowiednie wnioski lub zgłoszenia dotyczące budowy danego obiektu zostaną złożone przed 1 stycznia 2026 r., obiekty takie co do zasady nie będą podlegać obowiązkowi ich dostosowania do wymagań wynikających z przepisów Ustawy i rozporządzeń do niej pomimo tego, że zakończenie ich budowy i oddanie do użytkowania nastąpią już po tej dacie.

2. Obowiązek realizacji budowli ochronnych w budynkach użyteczności publicznej

Zgodnie z art. 93 Ustawy w budynkach użyteczności publicznej zapewnia się budowle ochronne (tj. schrony lub ukrycia), jeżeli jest to uzasadnione potrzebą zapewnienia miejsc schronienia ludności, a zarazem możliwe ze względu na występujące w danym budynku rozwiązania techniczno-budowlane (np. obecność kondygnacji podziemnej), przy czym dopuszcza się odstąpienie od powyższego obowiązku, jeżeli schronienie przebywających w takim budynku osób zapewnia już zlokalizowana w pobliżu inna budowla ochronna. Powyższy przepis dotyczy zarówno budynków użyteczności publicznej stanowiących własność publiczną, jak i własność prywatną. Do budynków użyteczności publicznej, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie należą nie tylko budynki administracyjne, sądowe, nauki, oświaty i szkolnictwa wyższego, opieki zdrowotnej i społecznej, ale również w zasadzie wszystkie budynki przeznaczone na potrzeby handlowo-usługowe, biurowe, sportu, turystyki i obsługi podróżnych itp. Jak wyżej wskazano, potencjalny obowiązek zapewnienia budowli ochronnych będzie dotyczyć planowanych do budowy budynków użyteczności publicznej, co do których wnioski o pozwolenie na budowę (lub inne odpowiednie wnioski lub zgłoszenia) zostaną złożone po 31 grudnia 2025 r.

3. Rozporządzenie wykonawcze Rady Ministrów dotyczące budowli ochronnych w budynkach użyteczności publicznej

W dniu 31 lipca 2025 r. zostało wydane Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków wyznaczania budynków użyteczności publicznej, w których zapewnia się budowle ochronne (Dz.U. 2025 r., poz. 1070), zwane dalej „Rozporządzeniem”. Rozporządzenie określa kryteria dla ustalania, w których budynkach UP takie budowle muszą się znaleźć, a w których zlokalizowanie budowli ochronnej nie będzie wymagane.

Zgodnie z Rozporządzeniem, organ OL wyznacza budowlę ochronną (czyli ustala obowiązek wykonania takiej budowli) w takich budynkach UP, które posiadają co najmniej jedną kondygnację podziemną oraz zarazem należą do jednej z następujących kategorii:

• budynki (niezależnie od ich pojemności i powierzchni) przeznaczone w całości lub (jakiejkolwiek) części na potrzeby: (a) administracji publicznej lub wymiaru sprawiedliwości, w których siedzibę ma organ administracji lub sąd, z wyłączeniem budynków zlokalizowanych na terenach zamkniętych, w których nie są realizowane zadania użyteczności publicznej oraz (b) szpitala w rozumieniu ustawy o działalności leczniczej;
• budynki (niezależnie od ich pojemności i powierzchni) stale użytkowane w całości lub w (jakiejkolwiek) części przez podmioty ochrony ludności, o których mowa w m.in. 17 ust. 1 pkt 1–36 powołanej Ustawy, czyli m.in. Rządowego Centrum Bezpieczeństwa, Straży Pożarnej, innych straży i inspekcji, służb ratowniczych, niektórych agencji i gospodarstw państwowych, podmiotów leczniczych, innych instytucji i organizacji publicznych lub pełniących funkcje publiczne;
• budynki o pojemności powyżej 50 osób (tj. w których taka liczba osób może jednocześnie przebywać), przeznaczone (w domyśle – w całości) na potrzeby: (a) działalności leczniczej lub pomocy społecznej (np. przychodnie zdrowia); (b) nauki, szkolnictwa wyższego, oświaty lub wychowania (np. szkoły i uczelnie); (c) biurowe (wszelkie budynki biurowe); (d) kultury, turystyki lub sportu (np. domy kultury, hotele, stadiony);
• inne budynki użyteczności publicznej lub ich części, które: (a) mają pojemność większą niż 100 osób lub (b) mają powierzchnię przekraczającą 2500 m2.

Organ ochrony ludności nie wyznacza budowli ochronnej w analizowanym budynku użyteczności publicznej, czyli nie może ustalić obowiązku jej zrealizowania, jeżeli w stosunku do takiego budynku spełniona jest choćby jedna z następujących przesłanek:

• w danym budynku UP nie ma możliwości spełnienia wymagań określonych dla schronu lub ukrycia, o których mowa w art. 89 powołanej Ustawy, czyli warunków stricte technicznych, a także warunków użytkowania i usytuowania przewidzianych dla budowli ochronnych, które z kolei będą określone kolejnym rozporządzeniem wykonawczym do Ustawy – należy uznać, że zgodnie z art. 93 ust. 1 Ustawy chodzi tu o brak takiej możliwości spowodowany występującymi w danym budynku rozwiązaniami techniczno-budowlanymi, ale użyte sformułowanie jest jednak znacznie szersze;
• nie ma potrzeby zapewnienia w danym budynku UP określonej liczby miejsc schronienia w schronie albo ukryciu – zapewne w oparciu o porównanie zaplanowanej przez organ OL liczby potrzebnych miejsc schronienia na danym obszarze i liczby takich miejsc już na danym obszarze dostępnych (por. art. 90 Ustawy);
• brak ekonomicznej zasadności inwestycji, która jest niezbędna w celu zapewnienia schronu albo ukrycia – można przyjąć, że chodzi tu m.in. o zapewnienie rozsądnej proporcji między kosztem całej inwestycji budowlanej, a kosztem wykonania wymaganej budowli ochronnej;
• istnieje nieakceptowalne ryzyko związane z potencjalnymi sytuacjami awaryjnymi lub katastroficznymi, takimi jak awarie przemysłowe lub katastrofy naturalne, które mogą oddziaływać na bezpieczeństwo osób przebywających w schronie albo ukryciu – chodzi tu o szczególne uwarunkowania dotyczące lokalizacji danego budynku (np. obszar narażony na zalanie) lub związane z jego cechami (np. obecność potencjalnie niebezpiecznych instalacji lub zbiorników);
• istnieje możliwość zapewnienia schronienia użytkownikom budynku UP w budowli ochronnej znajdującej się w innym obiekcie budowlanym w odległości nieprzekraczającej 500 metrów, mierzonej po przewidywanych drogach poruszania się ludzi od wyjść z budynku UP do wejścia do obiektu budowlanego, w którym znajduje się dostępna budowla ochronna;
• analizowany budynek UP znajduje się w posiadaniu jednostki przewidzianej do militaryzacji lub zmilitaryzowanej, z wyłączeniem jednostek organizacyjnych podległych i nadzorowanych przez ministra spraw wewnętrznych.

Jak wspomniano, Rozporządzenie wyraźnie przyznaje uprawnienie do wyznaczenia budowli ochronnej w budynku UP organowi OL, co dotychczas nie było jasne na gruncie samych przepisów Ustawy. Rozporządzenie określa też w sposób dość kategoryczny zarówno kryteria dla ustalenia obowiązku lokalizacji budowli ochronnej jak też kryteria wyłączające takie ustalenie, nie pozostawiając tej sprawy uznaniu organu ochrony ludności, który w razie spełnienia odpowiednich przesłanek musi wyznaczyć budowlę ochronną w danym budynku UP lub zaniechać takiego wyznaczenia. Z drugiej jednak strony, kryterium braku ekonomicznej zasadności inwestycji w budowlę ochronną, skądinąd słuszne, może jednak wywoływać wątpliwości w praktycznym zastosowaniu.

Rozporządzenie nie przyznaje już organowi OL (jak było w jego wstępnym projekcie) uprawnienia do określenia – po wyznaczeniu budowli ochronnej w danym budynku UP – wymaganej pojemności takiej budowli, czyli liczby osób, którym ma zapewniać schronienie. Rozporządzenie nie przewiduje również określenia przez ten organ wymaganego rodzaju budowli ochronnej (tj. schronu lub ukrycia), która powinna być zostać zapewniona w danym budynku UP, czy też kategorii odporności takiej budowli ochronnej.

Należy stwierdzić, że zarówno Ustawa jak i Rozporządzenie, wciąż nie zawierają istotnych regulacji proceduralnych dotyczących sposobu ustalania obowiązku wykonania budowli ochronnej, w tym trybu proceduralnego oraz formy rozstrzygnięcia organu OL w tym przedmiocie (decyzja czy uzgodnienie), czy etapu inwestycji, na którym obowiązek wykonania budowli ochronnej będzie ustalany. Z uwagi na to, że zgodnie z art. 92 Ustawy budowle ochronne projektuje się i wznosi w sposób zapewniający spełnienie m.in. przewidzianych dla nich warunków technicznych, użytkowania i usytuowania określonych w odpowiednich rozporządzeniach wykonawczych, finalna ocena istnienia obowiązku wykonania budowli ochronnej lub jego braku przez właściwy organ, powinna następować na takim etapie procesu inwestycyjnego, by w razie ustalenia tego obowiązku było możliwe należyte zastosowanie odpowiednich warunków technicznych przy projektowaniu i budowie takiego budynku.

4. Uwagi końcowe

Przepisy Rozporządzenia przewidują konkretne, i jak się wydaje przemyślane, kryteria dla organów ochrony ludności dla ustalenia, czy w danym budynku UP powinna się znaleźć budowla ochronna lub nie. Zarazem przepisy te nie przyznają organom OL uprawnień do ustalania rodzaju wymaganej budowli ochronnej (schron lub ukrycie), jej kategorii odporności, pojemności i innych istotnych parametrów.

Jak wyżej wskazano, brak jest również innych istotnych regulacji o charakterze proceduralnym, które dawałyby pełny obraz tego, w jaki sposób i na jakim etapie procesu inwestycyjnego będzie ustalany obowiązek realizacji budowli ochronnych w nowych budynkach użyteczności publicznej. Należy wyrazić nadzieję, że powyższe luki prawne, zostaną wkrótce usunięte w drodze odpowiedniej nowelizacji Prawa budowlanego lub też samej Ustawy, w przeciwnym razie trudno sobie wyobrazić prawidłowe stosowanie nowych regulacji dotyczących budowli ochronnych w odniesieniu do projektowanych obiektów.