Od początku obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojawiają się wątpliwości, jak dalece wniosek o wydanie pozwolenia na budowę powinien odpowiadać rozstrzygnięciu zawartemu w decyzji o warunkach zabudowy. O ile nie ma większych wątpliwości, że pozwolenie na budowę powinno odpowiadać określonym w decyzji o warunkach zabudowy parametrom, o tyle wiele wątpliwości wiąże się z tym, czy inwestor składając wniosek o wydanie pozwolenia na budowę może „wykroić” z decyzji o warunkach zabudowy jedynie fragment inwestycji.
W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa obecnie pogląd, że dzielenie jednej inwestycji przewidzianej w decyzji o warunkach zabudowy jest niedopuszczalne. W przeszłości jednak kwestia ta była przedmiotem rozbieżnych poglądów.
I tak, przykładowo, w wyrokach Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2009 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1569/07) oraz z dnia 28 lutego 2012 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2210/11) stwierdzono, że złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę na teren mniejszy niż określony w decyzji o warunkach zabudowy jest dopuszczalne. Takiemu bowiem wnioskowi nie można postawić zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 prawa budowlanego, gdyż nie wystąpi sprzeczność między decyzją o warunkach zabudowy a pozwoleniem na budowę wydanym zgodnie z takim wnioskiem. Zgodnie z przyjętym w powyższych wyrokach poglądem inwestor mógł samodzielnie określić zakres terytorialny projektu budowlanego pod warunkiem, że mieścił się on w granicach określonych w decyzji o warunkach zabudowy. Oświadczenie o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane zobowiązany był złożyć wyłącznie w odniesieniu do terenu objętego wnioskiem.
Stanowisko to poddał gruntownej krytyce Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2013 r. (sygn. akt II OSK 1340/12). Sąd wyszedł z założenia, że decyzja o warunkach zabudowy przesądza o ewentualnej dopuszczalności realizacji określonego przedsięwzięcia stanowiącego całość w sensie urbanistycznym, zaś możliwość jego podzielenia dotyczy tylko etapu realizacyjnego. Warunki określone w decyzji o warunkach zabudowy dotyczą całego zamierzenia budowlanego w powiązaniu z okoliczną zabudową, a nie wyłącznie jego określonych elementów. W szczególności dotyczy to rozwiązań komunikacyjnych i infrastrukturalnych. Zdaniem Sądu istnieje w tym przypadku podobieństwo do przepisów regulujących dokonywanie ocen oddziaływania przedsięwzięć na środowisko, przy których dzielenie ich na mniejsze segmenty nie zmienia ich kwalifikacji jako jednego zamierzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że obowiązek tożsamości terytorialnej zamierzenia budowlanego przewidzianego w decyzji o warunkach zabudowy oraz w pozwoleniu na budowę wynika z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 tej ustawy, zgodnie z którymi decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Związanie organu administracji architektoniczno-budowlanej dotyczy wszystkich warunków rozstrzygnięcia planistycznego. Zatem organ ten nie może postępować wbrew jakimkolwiek wymogom wynikającym z decyzji ustalającej warunki zabudowy. Sąd stwierdził, że „akceptacja poglądu przeciwnego oznaczałaby dopuszczenie możliwości swobodnej oceny przez organ architektoniczno-budowlany wybranych przez inwestora elementów, które mógłby objąć wnioskiem, realizując tylko niektóre z warunków zamieszczonych w decyzji o warunkach zabudowy związanych bezpośrednio w wybranym fragmentem zamierzenia, a pomijając inne warunki jako nieobjęte wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, co przeczyłoby zasadzie wyrażonej w art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym”.
W konsekwencji zakres projektu zagospodarowania terenu określony we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę winien pokrywać się z liniami rozgraniczającymi określonymi w załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że na terenach nieobjętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego inwestor ma tylko względną swobodę określania zakresu realizowanej przez siebie inwestycji. Jest bowiem związany ustaleniami wydanej na swój wniosek decyzji o warunkach zabudowy, która przesądza o zakresie terytorialnym składanego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę.
Nie stoi to na przeszkodzie realizacji takiej wieloelementowej inwestycji w etapach. W takiej sytuacji znajduje zastosowanie art. 33 ust. 1 prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. W takiej sytuacji inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, dla całego zamierzenia budowlanego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ze względu na treść art. 32 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego inwestor jest jednakże zobowiązany do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane całą nieruchomością położoną na terenie objętym wnioskiem, a zatem w przypadku realizacji inwestycji wieloetapowej oświadczenie takie (dotyczące całego przedsięwzięcia) powinno być złożone już przy zatwierdzaniu projektu budowlanego dla pierwszego etapu. Takie rozwiązanie uprawdopodabnia, że zamierzenie budowlane w kształcie przedstawionym w decyzji o warunkach zabudowy będzie mogło zostać zrealizowane, gdyż „stwarza [ono – TM] realne podstawy do uzyskania pozwoleń na budowę dla pozostałych obiektów planowanych do realizacji w następnych etapach”. W przeciwnym wypadku nie byłoby jakichkolwiek gwarancji, że inwestor w przyszłości będzie realizował inne obiekty przewidziane decyzją o warunkach zabudowy.