W kontekście ambitnych planów inwestycyjnych związanych z odbudową zniszczeń spowodowanych tragiczną powodzią z września bieżącego roku warto przypomnieć o możliwości stosowania uproszczonych procedur administracyjnych przewidzianych przepisami ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 roku o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu, zwanej dalej również „ustawą rekonstrukcyjną” lub „UR”. Ustawa ta ma ułatwić naprawę zniszczeń budowlanych powodowanych przez siły natury, jak powodzie, silne wiatry, osuwiska oraz inne ekstremalne zjawiska pogodowe uproszczając niektóre wymagania formalne oraz skracając terminy administracyjne wynikające z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej również „PB”). Ustawy rekonstrukcyjnej nie należy mylić z inną szczególną ustawą z dnia 16 września 2011 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi, która nie reguluje zasadniczo zagadnień budowlanych, za wyjątkiem odbudowy, remontu i rozbiórki urządzeń wodnych i masztów antenowych (art. 39 i art. 39a tej ustawy).
Przepisy ustawy rekonstrukcyjnej mają zastosowanie do prac budowlanych dotyczących obiektów, które uległy zniszczeniu lub uszkodzeniu na skutek m.in. powodzi, wiatru, osunięcia ziemi lub działania innych żywiołów na obszarach, na którym takie zdarzenia wystąpiły wskazanych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów i przez okres wskazany w takim rozporządzeniu nie dłuższy jednak niż 24 miesiące. W odniesieniu do obszarów dotkniętych ostatnią powodzią i intensywnymi opadami atmosferycznymi wydano dwa takie rozporządzenia. Pierwsze rozporządzenie określające gminy oraz miasta na prawach powiatu poszkodowane w wyniku powodzi, do których stosuje się szczególne zasady przewidziane ustawą rekonstrukcyjną zostało wydane w dniu 5 października 2024 r., z okresem obowiązywania do 6 października 2026 r. Zakresem tego rozporządzenia zostały objęte wskazane w nim gminy i miasta na prawie powiatu w: (a) województwie dolnośląskim w powiatach: bolesławieckim, dzierżoniowskim, jaworskim, kamiennogórskim, karkonoskim, kłodzkim, legnickim, lubańskim, lwóweckim, oławskim, świdnickim, wałbrzyskim, wrocławskim, zgorzeleckim, złotoryjskim, w tym miasta: Jelenia Góra, Legnica i Wałbrzych, ale bez m.in. Wrocławia, (b) województwie lubuskim w powiatach: gorzowskim, krośnieńskim, nowosolskim, słubickim, sulęcińskim, zielonogórskim, wschowskim, żagańskim oraz miasto Zielona Góra; (c) województwie opolskim w powiatach: brzeskim, głubczyckim, kędzierzyńsko-kozielskim, krapkowickim, nyskim, opolskim, prudnickim, ale bez m.in. Opola oraz (d) województwie śląskim w powiatach: bielskim, cieszyńskim, pszczyńskim, raciborskim, rybnickim, żywieckim i miasto Bielsko-Biała. W dniu 13 listopada 2024 r. zostało wydane drugie rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów, obowiązujące do 14 listopada 2024 r., które objęło dodatkowe gminy w: (a) województwie dolnośląskim w powiatach: głogowskim, górowskim, lubińskim, strzelińskim, średzkim i wołowskim, (b) województwie małopolskim w powiecie oświęcimskim (gmina Brzeszcze); (c) województwie opolskim w powiatach: brzeskim, kędzierzyńsko-kozielskim i opolskim oraz (d) w województwie śląskim w powiatach raciborskim, wodzisławskim i żywieckim.
Ustawa rekonstrukcyjna przewiduje szczególne procedury na obszarach objętych klęską żywiołową dla trzech kategorii robót budowlanych: odbudów, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych i powiązanych z nimi urządzeń budowlanych. Odbudowa jest odrębnie zdefiniowana w samej ustawie rekonstrukcyjnej jako odtworzenie obiektu budowlanego w całości lub w części w dotychczasowym miejscu – wówczas o wymiarach obiektu zniszczonego lub uszkodzonego, lub też w innym niż dotychczasowe miejscu na terenie tej samej gminy wskazanym w miejscowym planie odbudowy, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i zgodnie z ich postanowieniami. W takim przypadku odbudowywany obiekt może mieć inne wymiary niż obiekt pierwotny, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Jak wyjaśniono w orzecznictwie, odbudowy w rozumieniu ustawy rekonstrukcyjnej nie stanowią roboty budowlane, które prowadziłyby do zmiany charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu, nawet jeżeli doznał on zniszczeń w wyniku działania żywiołu, gdyż będą one stanowić w istocie rozbudowę czy nadbudowę podlegającą ogólnym przepisom Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2021 r., sygn. II OSK 1635/18 oraz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. II OSK 1060/21). Remont jest zdefiniowany w Prawie budowlanym (art. 3 pkt 8 PB) jako wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym również dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż pierwotnie użyte. Różnicę między odbudową a remontem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lutego 2020 r., sygn.. II OSK 952/18 następująco: „W przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego wymaga naprawy, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu, w przeciwieństwie do odbudowy, kiedy ten zakres jest znacznie szerszy. Remont ma zapobiec na przyszłość jego degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu i zbyt szybkiemu zużyciu. Natomiast obiekt budowlany wymagający odbudowy najczęściej w całości lub w części nie spełnia już swoich funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji”. Rozbiórka nie ma definicji ustawowej, przyjmuje się, że polega na likwidacji istniejącego obiektu budowlanego lub jego części poprzez demontaż i usunięcie z zajmowanej przestrzeni.
W trybie przewidzianym ustawą rekonstrukcyjną, nawet na terenach objętych wskazanym powyżej rozporządzeniem, nie można dokonywać faktycznej budowy nowych obiektów (za wyjątkiem odbudowy zniszczonego obiektu w innym miejscu) ani też odbudowy czy remontu obiektów, które uległy wprawdzie zniszczeniu lub uszkodzeniu, ale nie w wyniku działania danej klęski żywiołowej lecz innych czynników.
W celu rozróżnienia kategorii obiektów budowlanych kubaturowych podlegających odmiennym procedurom odbudowy i remontu ustawa rekonstrukcyjna posługuje się parametrami ich wysokości i kubatury. W oparciu o wskazane kryteria na gruncie tej ustawy można wyróżnić „małe” obiekty budowlane – o kubaturze mniejszej niż 1000 m3 i nie wyższe niż 12 m nad poziomem terenu oraz „duże” obiekty budowlane – o kubaturze większej lub równej 1000 m3 i wyższe lub równe 12 m nad poziomem terenu, które podlegają różnym zasadom.
Na podstawie ustawy rekonstrukcyjnej remont obiektów zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu na obszarze objętym danym rozporządzeniem można wykonać bez konieczności dochowania formalności budowlanych (zgłoszenia, pozwolenia) w odniesieniu do „małych” obiektów budowlanych (jak wyżej), obiektów liniowych (z wyjątkiem linii kolejowych), budowli regulacyjnych na wodach i urządzeń wodnych, instalacji na budynkach oraz innych obiektów budowlanych niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę (art. 6 i 6a USZ). Natomiast remont „dużych” obiektów budowlanych nie będzie korzystać z powyższego zwolnienia i będą mieć do niego zastosowanie ogólne zasady Prawa budowlanego, zgodnie z którymi remont wymaga zgłoszenia właściwemu organowi wyłącznie jeżeli dotyczy: (a) budowli, których budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę lub (b) przegród zewnętrznych albo elementów konstrukcyjnych budynków, których budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 29 ust. 3 pkt 2 PB).
Zgodnie z Prawem budowlanym odbudowa jest traktowana na równi z budową, a zatem z reguły wymagać będzie pozwolenia na budowę. Zgodnie z ustawą rekonstrukcyjną można bez żadnych formalności budowlanych (pozwolenia ani zgłoszenia) dokonać odbudowy zniszczonych „małych” obiektów budowlanych stanowiących obiekty gospodarcze i składowe usytuowanych na działce siedliskowej, jak również budowli regulacyjnych na wodach, urządzeń wodnych, niektórych obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej i elektroenergetycznej (art. 7 ust. 1 w zw. z ust. 2 oraz 1a UR). Odbudowa innych niż wskazane wyżej „małych” obiektów budowlanych (np. domów jednorodzinnych lub budynków gospodarczych o kubaturze poniżej 1000 m3 i wysokości poniżej 12m) lub obiektów liniowych realizowana w trybie omawianej ustawy, wymagać będzie jedynie zgłoszenia właściwemu organowi administracji (art. 7 ust. 2 UR). Natomiast odbudowa „dużych” obiektów budowlanych będzie już wymagać uzyskania pozwolenia na budowę, przy czym ustawa przewiduje modyfikacje trybu uzyskania pozwolenia. Również odbudowa obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków lub znajdujących się na terenach pomników zagłady lub ich stref ochronnych, będzie zawsze wymagać pozwolenia na budowę (art. 7 ust. 3 UR), nawet jeżeli dotyczy „małych” obiektów budowlanych na działkach siedliskowych lub innych obiektów, które z mocy powyższych przepisów ustawy byłyby zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia i/lub dokonania zgłoszenia. W przypadku dokonania zgłoszenia odbudowy obiektu budowlanego w miejscu innym niż pierwotne, która wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko lub może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, organ administracji obowiązkowo nałoży w drodze decyzji obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę (art. 8 ust. 2a UR). Ponadto, organ może nałożyć w drodze decyzji, obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla odbudowy określonego obiektu budowlanego lub dokonania określonych robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli planowana odbudowa może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, inne przepisy prawa lub spowodować: zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenie stanu środowiska lub dóbr kultury, pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, wprowadzenie, utrwalenie albo zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich (art. 8 ust. 2 UR).
W przypadku odbudowy realizowanej w trybie ustawy rekonstrukcyjnej na podstawie zgłoszenia, w zgłoszeniu należy określić zakres i sposób wykonania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia dołącza się w zależności od potrzeb odpowiednie szkice lub rysunki (a nie jak normalnie projekt zagospodarowania działki), jedynie w przypadku, gdy odbudowa nie następuje w dotychczasowym miejscu do zgłoszenia dołącza się projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany sporządzony w sposób, który nie narusza ustaleń aktów prawa miejscowego (art. 8 ust. 1 UR). Zgłoszenia dokonuje się przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia właściwy organ administracji nie sprzeciwi się odbudowie w drodze decyzji (art. 8 ust. 3 UR). W normalnym trybie Prawa budowlanego organ ma 21 dni na złożenie takiego sprzeciwu.
W przypadkach, gdy odbudowa realizowana zgodnie z ustawą rekonstrukcyjną wymaga pozwolenia na budowę, zakres dokumentów dołączanych do wniosku o pozwolenie jest istotnie węższy niż w przypadku regularnego pozwolenia na budowę. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na odbudowę w trybie tej ustawy nie stosuje się bowiem przepisów art. 32, art. 33 i art. 34 ust. 1 i 3 PB (art. 9 ust. 3 UR). Do wniosku dołącza się tylko projekt architektoniczno-budowlany oraz szkic usytuowania obiektu, sporządzone w sposób, który nie narusza ustaleń aktów prawa miejscowego, a jedynie w przypadku, gdy odbudowa nie następuje w dotychczasowym miejscu lub obiekt ma mieć inne wymiary niż obiekt pierwotny zamiast szkicu wymagany jest regularny projekt zagospodarowania działki lub terenu (art. 9 ust. 1 i 1a UR).
Z uwagi na wyłączenie stosowania art. 32 PB, co do zasady dla wydania pozwolenia na odbudowę w trybie omawianej ustawy rekonstrukcyjnej nie będzie wymagane uprzednie uzyskanie przez inwestora i dołączenie do wniosku wymaganych przepisami szczególnymi pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Nie wynika to w sposób jasny z przepisów, ale można bronić tezy, że w razie odbudowy zniszczonego obiektu w trybie ustawy rekonstrukcyjnej w przypadku, gdy dla danego terenu nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a odbudowa ma polegać na odtworzeniu obiektu budowlanego o wymiarach obiektu zniszczonego lub uszkodzonego w dotychczasowym miejscu, nie powinno być wymagane uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, jednak jak się wydaje w praktyce w większości gmin uzyskanie tych decyzji jest jednak wymagane. Ustawa rekonstrukcyjna wyraźnie stanowi natomiast, że odbudowa obiektu budowlanego w dotychczasowym miejscu i o parametrach technicznych zgodnych z projektem budowlanym lub inną dokumentacją techniczną dotyczącą zniszczonego lub uszkodzonego obiektu, nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko ani uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (art. 9 ust. 2a UR). Nie stosuje się również art. 39 PB, co znaczy, że odbudowa realizowana przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków, na obszarze wpisanym do takiego rejestru lub ujętym w gminnej ewidencji zabytków nie będzie wymagać uzyskania pozwolenia lub uzgodnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Decyzję o pozwoleniu na odbudowę wydaje się w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 UR), podczas gdy maksymalnym terminem dla wydania pozwolenia na budowę w zwykłym trybie jest 65 dni (art. 35 ust. 6 pkt 1) PB). Decyzji o pozwoleniu na odbudowę nadaje się z urzędu rygor natychmiastowej wykonalności (art. 13 ust. 1 UR), co oznacza, że prace budowlane na jej podstawie można podjąć natychmiast po jej wydaniu bez oczekiwania aż stanie się ostateczna.
Do użytkowania obiektu budowlanego odbudowanego na podstawie zgłoszenia albo pozwolenia na budowę uzyskanego w drodze ustawy rekonstrukcyjnej można przystąpić niezwłocznie po zawiadomieniu właściwego organu administracji o zakończeniu odbudowy (art. 12 ust. 1 UR), podczas gdy zgodnie z Prawem budowlanym jest to możliwe dopiero po upływie 14 dni od dnia złożenia takiego zawiadomienia do organu, jeżeli organ nie zgłosi w tym terminie sprzeciwu w drodze decyzji, bądź po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, jeżeli jest ono wymagane.
W przypadku, gdy obiekty budowlane w wyniku klęski żywiołowej zostały uszkodzone w stopniu, który czyni ich remont lub odbudowę niecelową, możliwe jest dokonanie ich rozbiórki w szczególnym trybie przewidzianym omawianą ustawą. W odniesieniu do rozbiórek w zasadzie nie ma różnicy pomiędzy wskazaną ustawą a Prawem budowlanym co do sytuacji objętych obowiązkiem dokonania zgłoszenia rozbiórki bądź uzyskania pozwolenia na rozbiórkę. Zgodnie z Prawem budowlanym rozbiórka obiektów i urządzeń budowlanych, na których budowę nie jest wymagane pozwolenie na budowę, a nie są wpisane do rejestru zabytków lub objęte ochroną konserwatorską, nie wymaga pozwolenia na rozbiórkę ani zgłoszenia. Rozbiórka budynków i budowli wymagających pozwolenia na budowę o wysokości poniżej 8 m, jeżeli ich odległość od granicy działki jest nie mniejsza niż połowa wysokości, które nie stanowią zabytków i nie są objęte ochroną konserwatorską, nie wymaga pozwolenia na rozbiórkę, lecz wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Zgłoszenia dokonuje się przed zamierzonym terminem rozpoczęcia rozbiórki. Do rozbiórki można przystąpić, jeżeli w terminie 7 dni od dnia zgłoszenia właściwy organ nie sprzeciwi się rozbiórce w drodze decyzji.
Jeżeli jednak na wykonanie rozbiórki wymagane jest pozwolenie, mają zastosowanie uproszczenia procedury przewidziane ustawą rekonstrukcyjną w przypadku odbudowy, w szczególności wyłączone jest stosowanie przepisów art. 32, art. 33 i art. 34 ust. 1 i 3 PB (art. 9 ust. 3 UR), co oznacza, że nie wymaga się przedstawienia pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę dołącza się: zgodę właściciela obiektu, szkic jego usytuowania, opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych, opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia i jedynie w zależności od potrzeb – projekt rozbiórki (art. 9 ust. 2 UR). Należy zaznaczyć że inaczej niż w postępowaniu o pozwolenie na odbudowę w trybie omawianej ustawy, w postępowaniu o pozwolenie na rozbiórkę nie jest wyłączone stosowanie art. 39 PB, co oznacza, że takie pozwolenie w odniesieniu do obiektu wpisanego do rejestru zabytków może być wydana po uzyskaniu decyzji Generalnego Konserwatora Zabytków, a w odniesieniu do obiektu wpisanego do gminnej ewidencji zabytków – po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Do rozbiórki, na którą wymagane jest pozwolenie można przystąpić w momencie, gdy stanie się ono ostateczne, ustawa rekonstrukcyjna nie przewiduje tu nadania pozwoleniu rygoru natychmiastowej wykonalności. Należy jednak pamiętać o możliwości zastosowania przepisu art. 31a PB zgodnie z którym roboty zabezpieczające i rozbiórkowe można rozpocząć przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę lub przed dokonaniem zgłoszenia rozbiórki, jeżeli mają one na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia.
W zakresie nieuregulowanym odrębnie w ustawie, do remontów, odbudów i rozbiórek stosuje się przepisy ustawy Prawo budowlane (art. 3 UR).
Dzięki wskazanym powyżej uproszczeniom procedur i wprowadzeniu istotnych wyjątków od Prawa budowlanego możliwe jest usprawnienie i znaczące skrócenie przygotowania robót budowlanych mających na celu usunięcie potężnych zniszczeń spowodowanych przez powódź. Biorąc pod uwagę skalę i wartość robót budowlanych koniecznych do przeprowadzenia w celu usunięcia tych zniszczeń znaczenie omawianej ustawy jest trudne do przecenienia.