Celem opracowania jest omówienie dopuszczalności – w świetle przepisów i orzecznictwa sądów administracyjnych – lokalizacji parków handlowych złożonych z kilku budynków, których zsumowana powierzchnia sprzedaży przekracza 2.000 m2, na obszarach nie objętych obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego bądź też objętych planem miejscowym, który nie zezwala jednak wyraźnie na lokalizację na danym obszarze obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2.000 m2, zwanych dalej również „wielkopowierzchniowymi obiektami handlowymi”.
Przez park handlowy (retail park) rozumiemy tu kompleks handlowo-usługowy złożony z kilku (co najmniej dwóch) budynków z lokalami dostępnymi od zewnętrz, a więc pozbawiony wspólnych wewnętrznych ciągów komunikacyjnych (galerii), otoczony parkingiem. W szczególności chodzi tu o stosunkowo niewielkie projekty tego rodzaju, których łączna powierzchnia sprzedaży przekracza jednak 2.000 m2. Tego rodzaju projekty należą od pewnego czasu do najczęściej realizowanych inwestycji komercyjnych, zwłaszcza w mniejszych ośrodkach miejskich lub też na obrzeżach dużych miast.
W dniu 11 listopada 2015 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym („u.p.z.p.”), zgodnie z którą dodano przepisy art. 10 ust. 3a i 3b. Zgodnie z tymi przepisami lokalizacja obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2, może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem nie jest dopuszczalna na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Warto przy tym podkreślić, że zmiana ta miała charakter porządkujący – stanowiła bowiem potwierdzenie zasady, która ukształtowała się już kilka lat wcześniej w orzecznictwie sądów administracyjnych. Natomiast zgodnie ze zmienionym również 11 listopada 2015 r. przepisem art. 15 ust. 3 pkt 4) u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Ten przepis jest jednolicie interpretowany w orzecznictwie w ten sposób, że lokalizacja wielkopowierzchniowego obiektu handlowego jest dopuszczalna tylko na terenie wyraźnie przeznaczonym w obowiązującym planie miejscowym pod budowę takich obiektów, nie jest zaś możliwa na terenie przeznaczonym w planie miejscowym tylko ogólnie pod usługi i/lub handel.
O dopuszczalności lokalizacji parku handlowego złożonego z kilku budynków, z których żaden nie ma powierzchni sprzedaży przekraczającej 2.000 m2, lecz ich zsumowana powierzchnia sprzedaży przekracza ten próg, na terenie nie objętym planem miejscowym zezwalającym na lokalizację wielkopowierzchniowego obiektu handlowego, decydować będzie odpowiedź na pytanie, czy powyższe budynki powinny w świetle powołanych przepisów u.p.z.p. być traktowane jako jeden obiekt handlowy czy też jako odrębne obiekty handlowe. W pierwszym przypadku ich powierzchnia sprzedaży zostanie zsumowana, co uniemożliwi ich lokalizację na tego rodzaju terenie, w drugim zaś przypadku taka lokalizacja będzie możliwa. Odpowiedź na powyższe pytanie zależy zatem od wykładni pojęcia obiektu handlowego.
Zarówno w samej ustawie u.p.z.p. jak też przepisach innych ustaw nie zawarto bezpośredniej definicji „obiektu handlowego”. Ustawa Prawo budowlane zawiera jedynie definicję „obiektu budowlanego”, którym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Z definicji tej wynika logicznie, że obiektem budowlanym nie może być cały zespół kilku budynków i/lub budowli, ale jest nim tylko każdy z tych obiektów samodzielnie. Natomiast definicję „obiektu handlowego” w orzecznictwie wywodzi się pośrednio z definicji „powierzchni sprzedaży” zawartej w art. 2 pkt 19 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem przez „powierzchnię sprzedaży” należy rozumieć tę część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.). Kluczowym elementem tej definicji jest sformułowanie „obiekt handlowy stanowiący całość techniczno-użytkową przeznaczony do sprzedaży detalicznej”. W związku z powyższym pojawia się pytanie, czy przez „obiekt handlowy” należy rozumieć po prostu pełniący funkcję handlową obiekt budowlany, a więc pojedynczy budynek lub budowlę, czy też użycie przez ustawodawcę pojęcia „całość techniczno-użytkowa” sprawia, że definicja obiektu handlowego odrywa się od definicji obiektu budowlanego i można, a nawet należy obiekt handlowy rozumieć szerzej – także jako zespół kilku obiektów budowlanych powiązanych technicznie (np. konstrukcyjnie) i użytkowo (funkcjonalnie) w taki sposób, że współtworzą one większą całość. Na taką całość składałyby się także „urządzenia budowlane” zdefiniowane w Prawie budowlanym jako urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość jego użytkowania zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. W uzasadnieniach niektórych orzeczeń sądowych dotyczących tej tematyki pojawiło się twierdzenie, że powiązanie funkcjonalne kilku obiektów budowlanych uzasadniające uznanie ich za całość techniczno-użytkową występuje wówczas, gdy brak jednego z nich uniemożliwia funkcjonowanie pozostałych zgodnie z ich podstawowym przeznaczeniem, przy czym ta koncepcja została zastosowana w sposób logicznie zniekształcony, wywiedziono bowiem z niej, że jeżeli w zespole np. dwóch budynków handlowo-usługowych żaden z tych budynków nie może prawidłowo funkcjonować bez ich wspólnej infrastruktury techniczno-komunikacyjnej, to każdy z nich stanowi całość techniczno-użytkową nie tylko z ową infrastrukturą, ale – niejako poprzez nią – również z drugim budynkiem, choć w istocie każdy z tych budynków mógłby prawidłowo funkcjonować bez drugiego budynku.
Oceniając wymagania planistyczne związane z powierzchnią sprzedaży budynków wchodzących w skład wielobudynkowego parku handlowego przy zastosowaniu pierwszego podejścia należy przyjąć odrębną powierzchnię sprzedaży dla każdego budynku traktując go jako odrębny obiekt handlowy, zaś stosując drugie podejście należy posłużyć się sumą powierzchni sprzedaży wszystkich powiązanych funkcjonalnie budynków przyjmując, że stanowią one jeden zbiorowy obiekt handlowy. Konsekwencją różnic w wykładni pojęcia obiektu handlowego jest ukształtowanie się dwóch konkurencyjnych linii orzeczniczych sądów administracyjnych.
Przykładami orzeczeń kształtujących pierwszą linię orzecznictwa (jeden budynek – jeden obiekt handlowy) są: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego („NSA”) z dnia 10 października 2017 r., sygn. II OSK 2398/16 czy też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego („WSA”) w Olsztynie z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. II SA/Ol 879/17. W powyższym wyroku NSA z 10 października 2017 r. sąd ten stwierdził, że pojęcie „całości techniczno-użytkowej” wywodzi się z ustawy Prawo budowlane, w której było używane do połowy 2015 r. m.in. przy definiowaniu pojęcia budowli jako jednej z kategorii obiektów budowlanych, a w orzecznictwie dotyczącym tego pojęcia przeważył pogląd, że tworzenie „całości techniczno-użytkowej” przez dany budynek/budowlę oraz związane z nimi urządzenia techniczne nie jest warunkiem koniecznym uznania takiego obiektu za obiekt budowlany, na co zwrócił szczególnie uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 września 2011 r., sygn. P 33/09. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że powyższą zasadę można przenieść również na grunt ustawy u.p.z.p. i zastosować do interpretacji pojęcia „obiektu handlowego”. To prowadzi do wniosku, że przy ustalaniu, czy dany obiekt jest obiektem handlowym, a zatem całością techniczno-użytkową, nie powinny być brane pod uwagę relacje pomiędzy rozważanym obiektem (budynkiem/budowlą), a związanymi z nim instalacjami i urządzeniami budowlanymi, a jedynie cechy samego obiektu (np. budynku) przesądzające o jego samodzielności (całości). Skoro zaś infrastruktura nie ma znaczenia dla oceny danego obiektu jako pewnej całości techniczno-użytkowej, to fakt posiadania wspólnej infrastruktury przez kilka budynków nie może prowadzić do wniosku, że stanowią one jeden obiekt handlowy w rozumieniu u.p.z.p. NSA stwierdził również, że argumentami przemawiającymi za tym, że kilka budynków tworzy całość techniczno-użytkową, a zatem tworzą jeden obiekt handlowy, nie może być fakt objęcia tych budynków jednym wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, czy też usytuowanie ich na jednej działce, czy nieruchomości należącej do jednego podmiotu.
Zgodnie z drugą linią orzecznictwa (kilka powiązanych budynków – jeden obiekt handlowy), reprezentowaną przez m.in. przez wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 sierpnia 2019 r., sygn. II SA/Po 88/19 czy też wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 października 2020 r., sygn. II SA/Łd 99/20, w przypadku projektowania przez jednego inwestora inwestycji złożonej z kilku odrębnych konstrukcyjnie budynków o funkcji handlowej obsługiwanych przez wspólną infrastrukturę techniczną (przyłącza i urządzenia mediów) i komunikacyjną (zjazdy, drogi wewnętrzne, parking, place), należy uznać taki zespół za całość techniczno-użytkową, a zatem za jeden obiekt handlowy, którego powierzchnia sprzedaży, decydująca o możliwości jego lokalizacji na danym terenie, stanowi sumę powierzchni poszczególnych budynków. W powyższych orzeczeniach, obok pojęcia „całości techniczno-użytkowej”, pojawiło się również pojęcie „całości architektonicznej”, co było spowodowane tym, że w większości przypadków, których dotyczyły te orzeczenia odrębne konstrukcyjnie budynki, przedzielone ścianami przeciwpożarowymi lub nawet dylatacją, sąsiadowały ze sobą tworząc jedną „bryłę”, a także miały wspólne detale architektoniczne podkreślające ich związek (np. jednolite szyldy). W związku z tym – w orzeczeniach, które dotyczyły wydania decyzji o warunkach zabudowy dla takich projektów – pojawiła się argumentacja, że organ wydający taką decyzję powinien koncentrować się przede wszystkim na aspektach architektonicznych jako związanych z ładem przestrzennym, nie musi zaś w ogóle uwzględniać parametrów stricte technicznych, takich właśnie jak charakter przegród budowlanych w ramach jednej bryły, który mógłby uzasadniać uznanie jej części za odrębne konstrukcyjnie budynki, gdyż to należy już do sfery kolejnego postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Co ciekawe, w dwóch ostatnich powołanych orzeczeniach sądy ustosunkowały się do zarzutów skarżących opartych na wskazanym wyżej wyroku NSA z 10 października 2017 r. (z pierwszej linii orzecznictwa) nie odnosząc się wprawdzie do głównej linii argumentacyjnej zawartej w tym wyroku, ale twierdząc, że dotyczył on szczególnego, odmiennego przypadku, gdyż budynki tworzące zespół handlowy w rozstrzygniętej nim sprawie były rozmieszczone w znacznym oddaleniu od siebie na dużej (ponadhektarowej) działce.
Z powyższego zestawienia orzecznictwa wynika, że zagadnienie sposobu obliczania powierzchni sprzedaży wielobudynkowych parków handlowych, decydujące o dopuszczalności ich lokalizacji na obszarze nie objętym planem miejscowym (na podstawie decyzji o warunkach zabudowy) lub też na obszarze objętym planem miejscowym nie dopuszczającym lokalizacji obiektów o powierzchni sprzedaży pow. 2.000 m2 pozostaje sporne w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Niemniej jednak w tego rodzaju sprawach dużo zależy nie tylko od lokalnej praktyki organów administracji architektoniczno-budowlanej, ale również od konkretnych rozwiązań architektonicznych i prawnych zastosowanych przez inwestora. Analiza dostępnego orzecznictwa, a także wydawanych w praktyce dla tego rodzaju inwestycji decyzji o warunkach zabudowy, pozwala sformułować w powyższym zakresie określone zalecenia dla inwestorów zainteresowanych budową takich obiektów na tego rodzaju obszarach. Uwzględnienie tych zaleceń może istotnie zwiększyć szanse uzyskania pozytywnej decyzji, jak również dać większe możliwości jej obrony w razie gdyby została ona zaskarżona, a tym samym ograniczyć ryzyko uchylenia lub stwierdzenia nieważności takiej decyzji.
Jeżeli jesteś zainteresowany/a problematyką lokalizacji inwestycji komercyjnych skontaktuj się z nami.
Wojciech Langowski
Partner
T: +48 22 447 43 00
E: langowski@millercanfield.com
Zastrzeżenie: Niniejsza publikacja została przygotowana dla klientów i współpracowników kancelarii Miller Canfield na podstawie faktów i informacji aktualnych w dacie jej wydania, które mogą ulec zmianie. Celem publikacji jest zwrócenie uwagi na wskazane w niej zmiany prawne i nie powinna stanowić wyłącznej podstawy do podjęcia jakiejkolwiek decyzji dotyczącej określonego kierunku działania. Informacje te nie mogą być traktowane jako porada prawna ani nie zastępują szczegółowej opinii prawnej w konkretnej sprawie. W każdym przypadku należy skorzystać z usług doradców prawnych w celu weryfikacji, czy odpowiednie przepisy prawa mają zastosowanie do określonej sytuacji.