Ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
(t.j. Dz. U. z 2021 roku, poz. 741, ze zm.) (dalej jako „Ustawa”) nakłada na jednostki
samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej obowiązek kształtowania
polityki przestrzennej, uwzględniając zasady ładu przestrzennego, a także mając na
względzie interes publiczny, interesy prywatne oraz analizy ekonomiczne, środowiskowe
i społeczne. Jednocześnie, Ustawa przewiduje system planowania przestrzennego, który
ukształtowany został kaskadowo. Dokumentem, który określa w sposób ogólny politykę
przestrzenną w gminie jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania
przestrzennego.W celu doprecyzowania przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów
ich zagospodarowania i zabudowy uchwala się miejscowy plan zagospodarowania
przestrzennego. W przypadku natomiast braku planu miejscowego, inwestycje, tj. zmiany
zagospodarowania terenu, realizowane są w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy
lub decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego (w zależności od rodzaju inwestycji).
Wspomniane decyzje w tak ukształtowanym systemie planistycznym stanowiły, według
zamierzenia ustawodawcy, instrument pomocniczy, którego celem było zapewnienie
możliwości realizacji inwestycji na terenach, na których nie obowiązywały plany miejscowe.
Taki system planistyczny mógł gwarantować zgodność z zasadami kształtowania
polityki przestrzennej, o których mowa powyżej. Jednakże niewystarczająca liczba
obowiązujących planów miejscowych komplikuje opisany system. Sytuacji nie ułatwiają
również wątpliwości związane z korelacją pomiędzy poszczególnymi dokumentami.
Ustawodawca jednoznacznie wskazał, że ustalenia studium uwarunkowań i kierunków
zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu
miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jednakże taka zasada nie
została wyraźnie określona w odniesieniu do wspomnianych wyżej decyzji. Jednocześnie
w Ustawie wskazano, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, natomiast
studium nie jest takim aktem.
Wątpliwości związane z relacją pomiędzy studium a wspomnianymi decyzjami były
przedmiotem interpelacji poselskiej skierowanej do Ministerstwa Infrastruktury pod koniec
zeszłego roku. Odpowiedzi udzieliło Ministerstwo Rozwoju, Pracy i Technologii, wskazując,
że wspomniane wyżej decyzje nie muszą być zgodne ze studium. W uzasadnieniu
podkreślono, iż decyzje administracyjne nie mogą być wydawane w oparciu o akty
prawa wewnętrznego, a studium jest takim aktem. W orzecznictwie również jest obecny
pogląd, iż, Ustawa wskazuje na to, że, plan miejscowy musi pozostawać w zgodności
ze studium, natomiast przytoczone decyzje abstrahują od ustaleń studium. W związku
z tym, w przypadku pojawienia się sprzeczności ustaleń studium z treścią wniosku
o wydanie wspomnianych decyzji, takie sprzeczności nie mogą stanowić podstawy do
odmowy wydania decyzji zgodnie z wnioskiem.
Orzecznictwo nie jest jednak w tej materii jednolite. Nie kwestionując konstytucyjnej
koncepcji źródeł prawa i charakteru studium, podkreśla się, że ujęcie studium jako aktu
prawa wewnętrznego, nie oznacza, że decyzje administracyjne wydawane dla terenów
objętych studium mogą być sprzeczne z jego ustaleniami. Studium stanowi podstawę
polityki przestrzennej gminy oraz ustalenia wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu
planów miejscowych. Plan miejscowy stanowi natomiast podstawę dla zagospodarowania
terenu w gminie (czy to w celu lokalizacji inwestycji celu publicznego, czy w innym).
Pomijanie ustaleń studium przy wydawaniu decyzji administracyjnych, powodowałoby
sytuację, w której ustalenia studium obowiązywałyby na terenach, dla których uchwalono
plany miejscowe, natomiast takie same tereny objęte wspomnianymi decyzjami mogłyby
być sprzeczne ze studium. Wydaje się, że powodowałoby to dyskryminację właścicieli
terenów, dla których plany miejscowe zostały uchwalone i stwarzało niepożądany stan
niechęci społeczeństwa do planów miejscowych i braku zaufania do organów władzy
publicznej. W orzecznictwie wskazano, że wykładnia wskazująca na brak wymogu
zgodności decyzji z ustaleniami studium jest trudna do pogodzenia z zasadami systemu
planowania przestrzennego i niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawnym.
W orzecznictwie wskazującym, iż wyżej wspomniane decyzje mogą być sprzeczne ze
studium, podkreśla się, iż w celu uniknięcia sytuacji, w której decyzja będzie sprzeczna
z postanowieniami później uchwalonego planu miejscowego, stwierdza się wygaśnięcie
takiej decyzji, na co wprost wskazują przepisy Ustawy. W wielu przypadkach jednak
inwestycja zostanie zrealizowana w sprzeczności ze studium zanim dojdzie do wygaśnięcia
takiej decyzji. Należy również podkreślić, że zgodnie z przepisami Ustawy, zarówno
decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i decyzja o warunkach
zabudowy są wiążące dla organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę.
W systemie kształtowania polityki przestrzennej ścierają się dwie koncepcje. Zgodnie
z jedną z nich trudno jest dopatrzyć się jednoznacznej podstawy prawnej dla odmowy
wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem, gdy spełnia wszystkie warunki wymienione w Ustawie,
nawet, jeśli taki wniosek jest sprzeczny z ustaleniami obowiązującego na danym terenie
studium. Studium bowiem nie jest aktem prawa miejscowego i nie może być podstawą
wydania decyzji administracyjnej. Zgodnie z drugą koncepcją, wymóg zgodności
ustaleń studium ze wspomnianymi decyzjami stanowi wyraz zasad zagospodarowania
przestrzennego, a więc zasady spójności polityki przestrzennej państwa oraz zasady
wzajemnej spójności aktów planowania przestrzennego. Organy gminy nie powinny
podważać wiążących aktów wewnętrznych także w postępowaniach administracyjnych
zmierzających do wydania aktów stosowania prawa względem podmiotów zewnętrznych,
a więc decyzji administracyjnych. Adresat decyzji (podmiot zewnętrzny) nie jest związany
aktami polityki gminnej, ale organy gminy są związane takimi aktami, a to oznacza,
że nie powinny podejmować działań, które stanowiłyby zaprzeczenie realizacji wcześniej
ukształtowanej polityki gminnej.
Wątpliwości związane z rolą studium w systemie kształtowania polityki przestrzennej,
zwłaszcza w sytuacji, gdy plany miejscowe stanowią rzadkość, tworzą stan niepewności
zarówno dla inwestorów, jak i właścicieli terenów sąsiadujących z inwestycjami, a także
lokalnej społeczności. Procedura sporządzania studium obejmuje bowiem szereg
czynności uwzględniających udział lokalnej społeczności, a więc możliwość kształtowania
zagospodarowania przestrzeni istotnej dla danej społeczności. Pożądanym byłoby więc
znowelizowanie Ustawy tak, aby wyeliminować opisane wątpliwości, a jednocześnie
przyczynić się do poprawy jakości kultury planistycznej w Polsce.
Małgorzata Fituch, Adwokat
Kancelaria Adwokatów i Radców Prawnych
Miller, Canfield, W. Babicki, A. Chełchowski i Wspólnicy Sp.k.