Publikacje

Dobiegają końca prace nad rządowym projektem zmiany ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej usuwającym luki w regulacji obiektów zbiorowej ochrony.

1. Wprowadzenie

Ponad rok temu – z początkiem 2025 roku weszła w życie ustawa z dnia 5 grudnia 2024 r. o ochronie ludności i obronie cywilnej („Ustawa”), wprowadzająca dotyczące administracji publicznej oraz inwestorów budowlanych obowiązki dotyczące tworzenia i utrzymywania obiektów zbiorowej ochrony („OZO”) chroniących ludność przed zagrożeniami wynikającymi z klęsk żywiołowych, aktów terroru i działań wojennych. Obiektami zbiorowej ochrony są właściwe budowle ochronne czyli schrony (o konstrukcji zamkniętej i hermetycznej) oraz ukrycia (o konstrukcji niehermetycznej), a katalog OZO uzupełniają miejsca doraźnego schronienia („MDS”) czyli budowle lub ich części nie będące budowlami ochronnymi, ale mogące zostać doraźnie przystosowane do tymczasowego ukrycia ludzi i ich ochrony przed niektórymi zagrożeniami.

Obowiązki wynikające z Ustawy dotyczące konieczności uwzględniania wymagań dotyczących budowli ochronnych i MDS przy projektowaniu i realizacji nowych inwestycji budowlanych obejmujących budynki użyteczności publicznej, budynki mieszkalne wielorodzinne z kondygnacjami podziemnymi oraz garaże podziemne, weszły jednak w przeważającej większości w życie dopiero od 1 stycznia 2026 roku. W związku z tym szczególnie pilna stała się – wskazywana również kilkakrotnie w publikowanych w tym medium materiałach – konieczność doprecyzowania przepisów i usunięcia istotnych luk legislacyjnych w regulacji powyższych zagadnień, które mogłyby uniemożliwiać lub istotnie utrudniać prawidłowe stosowanie przepisów Ustawy i narażać inwestorów budowlanych na związane z tym ryzyka m.in. braku możliwości ustalenia zakresu ich kluczowych obowiązków wynikających z Ustawy, a tym samym możliwości ich realizacji i koniecznych do poniesienia kosztów, a także istotnego przedłużenia postępowań dotyczących wydania pozwoleń na budowę dla inwestycji objętych takimi obowiązkami. Częściowo dokonano takich uzupełnień w drodze ostatniej nowelizacji ustawy Prawo budowlane opisanej w materiale opublikowanym w poprzednim miesiącu, a częściowo ma to zostać dokonane w projektowanej nowelizacji samej Ustawy („Projekt”) – nad którą prace – jak się wydaje – dobiegają końca. W wyniku realistycznej oceny gęstości istniejącej i możliwej do realizacji w najbliższych latach sieci infrastruktury ochronnej postanowiono ją również uzupełnić o dodatkowe – najmniej technicznie zaawansowane elementy – punkty schronienia. Z uwagi na zakres Projektu, który nie ogranicza się tylko do zagadnień związanych z obiektami zbiorowej ochrony ludności, ale dotyczy również wielu innych obszarów regulacji Ustawy trudno jednak precyzyjnie ocenić w jakim czasie można spodziewać się jego uchwalenia przez Sejm i przejścia pozostałej części procesu legislacyjnego. 

W niniejszym materiale zostaną omówione najważniejsze projektowane zmiany Ustawy dotyczące obiektów  infrastruktury ochronnej.

2. Punkty schronienia – nowy element infrastruktury ochronnej.

Projekt wprowadza do Ustawy nową kategorię obiektów infrastruktury ochronnej – punkty schronienia. Zgodnie z zawartą w Projekcie definicją punkty schronienia („PS”) to miejsca przydatne do tymczasowego ukrycia ludności, znajdujące się w obiektach budowlanych albo w innych miejscach, zapewniające spełnienie podstawowej funkcji ochronnej przed nagłymi niebezpiecznymi zjawiskami pogodowymi oraz skutkami użycia konwencjonalnych środków rażenia, w szczególności odłamkami. Punkty schronienia nie są obiektami zbiorowej ochrony, a zatem nie stanowią ani budowli ochronnych ani MDS, nie muszą i z reguły nie będą stanowić odrębnych obiektów budowlanych, lecz będą wyznaczane w ich częściach, a nawet w miejscach nie będących obiektami budowlanymi. Zostały pomyślane jako najbardziej odformalizowane elementy infrastruktury ochronnej o najniższych parametrach ochronnych, w związku z tym nie muszą spełniać żadnych szczególnych wymagań technicznych, a jedynie realizować najprostszą funkcję ochronną uzupełniając dostępny zasób infrastruktury ochronnej. Nie będą wyznaczane w drodze decyzji czy zarządzenia, ale jedynie „identyfikowane” przez właściwego miejscowo komendanta miejskiego lub powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w: (1) obiektach budowlanych, wobec których dopiero trwa postępowanie o uznanie za budowlę ochronną, (2) obiektach budowlanych albo ich częściach, które przed dniem wejścia w życie Ustawy pełniły funkcję budowli ochronnej (a więc zasadniczo nie są budowlami ochronnymi w rozumieniu Ustawy, bo nie spełniają jej wymagań), (3) planowanych miejscach organizacji MDS oraz (4) obiektach budowlanych lub innych miejscach zapewniających spełnienie podstawowej funkcji ochronnej. Komendant PSP zawiadomi o zidentyfikowanych PS właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz starostę, a także właściciela lub zarządcę nieruchomości, na której znajduje się zidentyfikowany PS. Właściciel lub zarządca nieruchomości, na której znajdzie się PS będzie obowiązany do jego udostępnienia – w miarę możliwości – osobom chroniącym się przed zagrożeniem, ale tylko w okresie trwania zagrożenia, a w szczególności w razie ogłoszenia alarmu np. dotyczącego zagrożenia uderzeniem z powietrza, nie ma natomiast obowiązku przygotowania i nieprzerwanego utrzymywania dostępności PS, który występuje w przypadku budowli ochronnych. PS różnią się natomiast od MDS nie tylko niższymi parametrami technicznymi, ale również tym, że będą stale oznaczone i potencjalnie dostępne, podczas gdy MDS organizuje się dopiero w razie zaistnienia stanu wojny lub innego zagrożenia.

3. Budowle ochronne – uzupełnienia procedury ustalania obowiązków.

W Projekcie zaproponowano uzupełnienie istniejących przepisów Ustawy dotyczących procedury uznawania istniejącego lub planowanego budynku użyteczności publicznej (lub jego części – w szczególności kondygnacji podziemnej) za budowlę ochronną. Zatem zgodnie z projektowanymi przepisami:

• inwestor zamierzenia budowlanego polegającego na budowie obiektu użyteczności publicznej objętego obowiązkiem wykonania budowli ochronnej zawiadamia o zamiarze realizacji takiej inwestycji właściwego miejscowo wójta (burmistrza, prezydenta), czyli organ ochrony ludności poziomu gminnego, załączając do zawiadomienia dokumentację inwestycji obejmującą jej lokalizację oraz charakterystykę i zawierającą w szczególności informacje o: (a) wielkości części podziemnych obiektu, (b) przeznaczeniu obiektu, w tym pomieszczeń lub przestrzeni w jego części podziemnej oraz (c) proponowanych rozwiązaniach technicznych w zakresie zapewnienia w obiekcie budowli ochronnej lub ewentualnie MDS;
• wskazany wyżej organ w terminie 14 dni od dnia otrzymania takiego zawiadomienia uzgadnia ze starostą oraz z wojewodą, który z tych trzech organów jest właściwy (z uwagi na przewidywane znaczenie przyszłej budowli ochronnej) do uznania projektowanego obiektu budowlanego za budowlę ochroną; a jeżeli nie uda się dokonać terminowo takiego uzgodnienia – za organ właściwy będzie uznawany organ podstawowy – czyli wójt/burmistrz/prezydent;
• ustalony w powyższy sposób właściwy organ określa pojemność oraz kategorię odporności planowanej budowli ochronnej (czyli czy ma być to być schron czy ukrycie i jakiej kategorii) uwzględniając przesłanki ustawowe (tj. liczbę ludności przebywającej na obszarze lokalizacji inwestycji oraz przewidywane rodzaje zagrożeń, a także informacje o powierzchni planowanego obiektu, która może być przeznaczona na potrzeby ochronne), w drodze postanowienia w terminie 45 dni od dnia dokonania powyższego zawiadomienia przez inwestora , przy czym na postanowienie w tej sprawie inwestorowi służy zażalenie, ale już nie skarga do sądu administracyjnego;
• w przypadku niewydania przez właściwy organ powyższego postanowienia w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania pierwotnego zawiadomienia inwestor będzie mógł zaprojektować budowlę ochronną o dowolnej kategorii odporności i dowolnej pojemności, jednak nie mniejszej niż 30 osób.

O ile powyższe rozwiązania należy zdecydowanie ocenić jako krok w dobrym kierunku usuwający częściowo istniejącą niepewność trzeba jednak zaznaczyć, że:

• nie jest wcale jasne jak ma się wydanie powyższego postanowienia do: (i) wyznaczenia przez organ ochrony ludności budynku użyteczności publicznej, w którym zapewnia się budowlę ochronną zgodnie z art. 93 Ustawy, w oparciu o kryteria określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2025 r. w sprawie szczegółowych warunków wyznaczania budynków użyteczności publicznej, w których zapewnia się budowle ochronne (Dz. U. poz. 1070) lub też (ii) odstąpienia od obowiązku zapewnienia budowli ochronnej w takim budynku, o którym mowa w ust. 2 art. 93 Ustawy; skoro bowiem tuż przed wydaniem takiego postanowienia identyfikuje się dopiero organ właściwy do dokonania dalszych ustaleń, to znaczy, że do wyznaczenia przez taki organ, czy w ogóle istnieje obowiązek wykonania budowli ochronnej w danym budynku użyteczności publicznej najwyraźniej jeszcze nie doszło (bo właściwy organ nie był jeszcze ustalony), a zatem wygląda to tak, jakby właściwy organ miał dokonać szczegółowych ustaleń dotyczących kategorii odporności i pojemności budowli ochronnej zanim jeszcze w ogóle ustalił (nadal zresztą nie wiadomo w jakiej formie proceduralnej) czy obowiązek wykonania takiej budowli ochronnej w danym obiekcie użyteczności publicznej w ogóle istnieje;
• wydanie omawianego postanowienia nie jest również równoznaczne z uznaniem danego obiektu budowlanego za budowlę ochronną, o którym mowa art. 89 Ustawy, takie uznanie powinno nastąpić w drodze wydania przez właściwy organ decyzji na podstawie art. 88 Ustawy, która może dotyczyć również planowanego obiektu budowlanego albo zawarcia porozumienia przez inwestora z właściwym organem w trybie art. 87 Ustawy, który to przepis Projekt właśnie uzupełnia o możliwość zawarcia takiego porozumienia także w odniesieniu do planowanego obiektu budowlanego.

Zatem, choć proponowane w Projekcie rozwiązanie należy ocenić pozytywnie jako wypełniające część luki legislacyjnej, a więc zmniejszające zakres niepewności, to bynajmniej nie rozwiązuje ono wszystkich problemów dotyczących regulacji Ustawy i nie usuwa wszystkich wątpliwości. Pamiętać przy tym należy, że ostatnia nowelizacja Prawa budowlanego nałożyła na inwestora inwestycji potencjalnie objętej obowiązkiem zapewnienia budowli ochronnej, obowiązek złożenia z wnioskiem o pozwolenie na budowę oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej, czy obowiązek wykonania budowli ochronnej w takiej inwestycji występuje.

4. MDS – wyłączenia obowiązku realizacji, określenie pojemności, odstępstwa i rozwiązania zastępcze.

Projekt zawiera kilka zupełnie nowych przepisów dotyczących zagadnień ustalania i realizacji obowiązków inwestorów do spełnienia wymagań Ustawy dotyczących zapewnienia możliwości organizacji MDS w kondygnacjach podziemnych tych budynków użyteczności publicznej, w których nie jest wymagane zapewnienie budowli ochronnych, a także kondygnacjach podziemnych budynków mieszkalnych wielorodzinnych i garażach podziemnych (art. 94 Ustawy).

Zgodnie z Projektem obowiązek spełnienia wymagań dotyczących MDS w powyższych obiektach nie będzie mieć zastosowania w przypadku gdy:

• liczba lokali mieszkalnych w projektowanym budynku mieszkaniowym wielorodzinnym będzie nie większa niż 4; lub
• powierzchnia użytkowa w projektowanym budynku przeznaczona na potrzeby użyteczności publicznej będzie nie większa niż 250 m²; lub
• powierzchnia netto projektowanego garażu podziemnego będzie nie większa niż 75 m².

Natomiast w przypadku, gdy powyższe wyłączenia nie znajdą zastosowania, pojemność obowiązkowego MDS (tj. liczba osób, które będą mogły z niego korzystać determinująca jego powierzchnię i niektóre inne parametry) powinna być nie mniejsza niż liczba osób równa:

• ilorazowi łącznej powierzchni użytkowej lokali mieszkalnych w budynku i wskaźnika 20 m² na osobę – w przypadku projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego; lub
• ilorazowi powierzchni użytkowej budynku przeznaczonej na potrzeby użyteczności publicznej i wskaźnika 15 m² na osobę – w przypadku budynku użyteczności publicznej; lub
• dwukrotności liczby stanowisk postojowych dla samochodów, jeżeli z pkt 1) lub 2) nie wynika większa liczba osób – w przypadku garażu podziemnego,

przy czym w każdym z powyższych przypadków – wymagana pojemność MDS nie będzie większa niż liczba osób równa ilorazowi 75% powierzchni netto danej kondygnacji podziemnej lub danego garażu podziemnego i wskaźnika 1,5 m² na osobę, co ma usuwa podnoszoną w dyskusji publicznej na temat Ustawy wątpliwość, czy wymagania techniczne przewidziane dla MDS powinny obejmować każdorazowo całą powierzchnię kondygnacji podziemnej danego budynku.

Ważne jest też zastrzeżenie, że omawiane przepisy dotyczące budynku o określonym przeznaczeniu (użyteczności publicznej lub mieszkaniowy wielorodzinny) stosuje się również do każdej części budynku o takim przeznaczeniu, innymi słowy – w przypadku budynków o funkcji mieszanej (np. mieszkaniowo-usługowej) ustalenie istnienia obowiązku spełnienia wymagań technicznych MDS lub jego braku oraz ustalenie pojemności wymaganego MDS będzie następować w oparciu o parametry części takiego budynku przeznaczonej na odpowiednie cele.

Projekt przewiduje też, że w przypadku, gdy „lokalne uwarunkowania terenowe” (pojęcie niejasne – nie wiadomo czy dotyczące tylko uwarunkowań stricte fizycznych czy również np. planistycznych terenu), w szczególności wielkość działki budowlanej, uniemożliwiają wykonanie w projektowanym obiekcie MDS o pojemności określonej we wskazany wyżej sposób, właściwy miejscowo wojewoda może na wniosek inwestora wyrazić zgodę na zaprojektowanie i wykonanie kondygnacji podziemnej budynku lub garażu podziemnego w sposób umożliwiający zorganizowanie w nim MDS o mniejszej pojemności, czyli istnieje możliwość uzyskania odstępstwa od powyższych wymagań dotyczących pojemności MDS.

Inny przepis Projektu o szerszym zakresie zastosowania, wzorowany na instytucji odstępstwa od warunków technicznych uregulowanej w art. 9 Prawa budowlanego, przewiduje możliwość zastosowania rozwiązań technicznych dla MDS odmiennych niż przewidziane w Rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 lipca 2025 r. w sprawie warunków organizowania oraz wymagań, jakie powinny spełniać miejsca doraźnego schronienia (Dz. U. poz. 932). Mianowicie, przepis ten stanowi, że w uzasadnionych przypadkach warunki techniczne dla MDS, mogą zostać spełnione w sposób inny niż określony w powyższych przepisach wykonawczych, jeżeli zaproponowane przez inwestora rozwiązania zamienne zapewniają spełnianie funkcji ochronnych umożliwiających zorganizowanie MDS, a zgodę na ich zastosowanie wyrazi w drodze wydania postanowienia właściwy miejscowo wojewoda po uzyskaniu upoważnienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Inwestor składając wniosek do wojewody o udzielenie takiej zgody powinien wykazać skuteczność proponowanych rozwiązań zamiennych załączoną do wniosku ekspertyzą techniczną wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności.

5. Uwagi końcowe

Omawiane wyżej zmiany wprowadzane przez Projekt do Ustawy należy uznać za zasadne i uwzględniające w znacznej mierze główne postulaty środowisk architektów i inwestorów, przy czym jak wyżej wskazano – szczególnie w przypadku budowli ochronnych nie rozwiązują one jeszcze wszystkich problemów związanych z niekompletną i niejasną pierwotną regulacją Ustawy dotyczącą sposobu ustalania obowiązków inwestorów dotyczących zapewnienia realizacji obiektów zbiorowej ochrony.