Publikacje

Nowa ustawa o ochronie ludności i obronie cywilnej wprowadziła szeroki katalog obowiązków dotyczących tworzenia i utrzymywania budowli ochronnych. Regulacje te obejmują zarówno organy administracji publicznej, jak i sektor prywatny – w tym inwestorów, deweloperów oraz projektantów.

1. Pojęcie budowli ochronnych i obowiązki ich wykonania

Z początkiem tego roku weszła w życie ustawa z dnia 5 grudnia 2024 r. o ochronie ludności i obronie cywilnej („Ustawa”), która wprowadza obowiązki tworzenia i utrzymywania obiektów zbiorowej ochrony („OZO”) chroniących ludność przed zagrożeniami wynikającymi z klęsk żywiołowych, aktów terroru i działań wojennych, dotyczące nie tylko organów administracji publicznej (organów ochrony ludności – dalej „OL”), ale również na inwestorów, deweloperów, projektantów i wykonawców. Obiekty OZO dzielą się na:

a) budowle ochronne, do których zaliczają się:

• schrony – obiekty o konstrukcji zamkniętej i hermetycznej chroniące przed większością zakładanych zagrożeń;
• ukrycia – obiekty o konstrukcji niehermetycznej chroniące tylko przed częścią potencjalnych zagrożeń, oraz

b) miejsca doraźnego schronienia – budowle lub ich części nie spełniające wymagań dla budowli ochronnej, ale przystosowane doraźnie do tymczasowego ukrycia ludzi i ich ochrony przed niektórymi zagrożeniami.

W zakresie realizacji obowiązku wykonywania budowli ochronnych dla sektora prywatnego największe praktyczne znaczenie ma przepis art. 93 Ustawy, który przewiduje obowiązek wykonywania takich budowli w niektórych budynkach użyteczności publicznej. Zgodnie z tym przepisem, w budynkach użyteczności publicznej zapewnia się budowle ochronne, jeżeli jest to uzasadnione potrzebą zapewnienia miejsc schronienia ludności, a zarazem możliwe ze względu na występujące w danym budynku rozwiązania techniczno-budowlane, a w szczególności obecność co najmniej jednej kondygnacji podziemnej, przy czym dopuszcza się odstąpienie od powyższego obowiązku w określonych przypadkach. Pojęcie budynków użyteczności publicznej jest bardzo szerokie i obejmuje w zasadzie wszystkie budynki przeznaczone na potrzeby handlowo-usługowe, biurowe, sportu, turystyki i obsługi podróżnych itp. Szczegółowe kryteria dla ustalenia, w których takich budynkach muszą się znaleźć budowle ochronne, a w których ich lokalizacja nie będzie wymagana określa Rozporządzenie Rady Ministrów z dn. 31 lipca 2025 r. w sprawie szczegółowych warunków wyznaczania budynków użyteczności publicznej, w których zapewnia się budowle ochronne, omówione w poprzednim artykule z tej serii. Zgodnie z art. 206 Ustawy, nowe wymagania dla budynków użyteczności publicznej, czyli obowiązek wykonania w nich budowli ochronnych, będą dotyczyć planowanych do budowy budynków, co do których wnioski o pozwolenie na budowę (lub inne odpowiednie wnioski lub zgłoszenia) zostaną złożone po dniu 31 grudnia 2025 r.

2. Zakres warunków technicznych dla budowli ochronnych i delegacja do ich ustalenia

Zgodnie z art. 92 Ustawy obiekty OZO, w tym budowle ochronne, projektuje się i wznosi w sposób zapewniający spełnienie warunków określonych w przepisach techniczno-budowlanych wydanych na podstawie ustawy Prawo budowlane, a ponadto warunków technicznych, warunków technicznych użytkowania i warunków technicznych usytuowania, których spełnienie jest konieczne dla zapewnienia pełnienia funkcji obiektów zbiorowej ochrony. W Ustawie wyjaśniono, że:

a) warunki techniczne dla budowli ochronnych obejmują w szczególności ich odpowiednią wytrzymałość, rozwiązania z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, wentylację, rozwiązania ewakuacyjne, zaopatrzenie w energię i wodę, odprowadzanie ścieków i inne rozwiązania służące przetrwaniu osób znajdujących się w budowli ochronnej;

b) warunki techniczne usytuowania budowli ochronnych obejmują w szczególności określenie ich odległości od innych obiektów budowlanych,

c) warunki techniczne użytkowania budowli ochronnych obejmują w szczególności określenie ich pojemności oraz wyposażenia – to ustawowe określenie wydaje się niefortunne, gdyż w istocie pojemność budowli ochronnej, czyli maksymalna liczba osób, które mogą w niej przebywać mając zapewnione bezpieczne warunki, należy raczej do sfery warunków technicznych niż warunków technicznych użytkowania.

Przepis art. 92 ust. 5 Ustawy przewiduje też, że budowle ochronne w miarę możliwości projektuje się jako obiekty o podwójnej funkcji, czyli w sposób umożliwiający ich wykorzystanie zgodnie z potrzebami właścicieli lub zarządców (np. pełnienie funkcji komercyjnych), a zarazem gwarantujący możliwość spełniania ich funkcji ochronnej, co wiąże się z określonymi wyzwaniami, gdyż odpowiednie wymagania mogą być trudne do pogodzenia.

Przepis art. 115 ust. 1 pkt 1) Ustawy przewiduje delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa i ministrem właściwym do spraw transportu, w drodze rozporządzenia: warunków technicznych dla budowli ochronnych, o których mowa w art. 92 Ustawy.

3. Projekt rozporządzenia MSWiA w sprawie warunków technicznych dla budowli ochronnych

Rozporządzenie, o którym mowa w art. 113 ust. 1 pkt 1) Ustawy, stanowi kluczową regulację wykonawczą dotyczącą budowli ochronnych zawierającą wszystkie szczegóły techniczne ich lokalizowania, projektowania, budowy oraz użytkowania, bez której nie mogą się rozpocząć ani toczyć żadne procedury ich realizacji, jak również nie można należycie oszacować kosztów związanych z ich wykonaniem.

Projekt tego rozporządzenia powstawał od początku roku. Na chwilę obecną jest gotowa ostateczna wersja projektu rozporządzenia („Projekt”), która podlega obecnie procedurze notyfikacji technicznej Komisji Europejskiej oraz państwom członkowskim UE dla oceny zgodności proponowanych w projekcie rozwiązań z prawem Unii Europejskiej. Na tym etapie następuje wstrzymanie prac legislacyjnych nad projektem na okres trzech miesięcy, w którym mogą być do niego zgłaszane komentarze i/lub opinie szczegółowe przez Komisję Europejską oraz państwa członkowskie Unii, a także przedsiębiorców unijnych. Oznacza to, że projekt rozporządzenia nie ma jeszcze finalnego charakteru i może wciąż podlegać zmianom wynikającym z powyższych uwagi i opinii, a wydanie tego rozporządzenia i jego wejście w życie (w Projekcie: 14 dni od ogłoszenia) okres  nie nastąpi zapewne wcześniej niż w lutym następnego roku, a co za tym idzie procesy przygotowania inwestycji obejmujących budowle ochronne, w tym dotyczących budynków użyteczności publicznych z obowiązkiem wykonania budowli ochronnej, mogą ulec odpowiedniemu opóźnieniu. Niemniej jednak Projekt osiągnął już swój prawie ostateczny kształt, co uzasadnia jego omówienie na tym etapie, a jego możliwe zmiany prawdopodobnie nie zmienią fundamentalnych wymagań w nim zawartych.

Z uwagi na swą obszerność problematyka objęta treścią Projektu zostanie omówiona w dwóch częściach. Niniejsza, pierwsza część omawia więc kategorie odporności budowli ochronnych, warunki techniczne ich usytuowania oraz warunki techniczne ich użytkowania, natomiast druga część będzie opisywać najszerzej uregulowane warunki techniczne projektowania i wykonania budowli ochronnych.

4. Kategorie odporności budowli ochronnych

Projekt określa szczegółowe kategorie odporności budowli ochronnych, w zależności od zapewnianych przez nie funkcji ochronnych oraz wytrzymałości mechanicznej ich konstrukcji.

Kategoria odporności budowli ochronnej to założony dla niej poziom ochrony przed szkodliwymi oddziaływaniami i obciążeniami, w tym czynnikami rażenia, takimi jak skutki wybuchu (w tym fala uderzeniowa czy wstrząs), promieniowanie gamma czy skażenie biologiczne, od którego zależą funkcje ochronne, które dana budowla może pełnić. Projekt wyróżnia następujące kategorie odporności dla odpowiednio: schronów i ukryć:

• ukrycie kategorii U-1 – zabezpiecza przed zagruzowaniem, spadającymi elementami konstrukcji i wyposażenia budynku, odłamkami amunicji, w tym bomb, pocisków i granatów, oraz ostrzałem z broni małokalibrowej (tj. do 11,43 mm);
• ukrycie kategorii U-2 – zabezpiecza przed ww. zagrożeniami, a także przed promieniowaniem przenikliwym gamma z opadu promieniotwórczego (min. 100 krotne osłabienie tego promieniowania);
• ukrycie kategorii U-3 – zabezpiecza przed ww. zagrożeniami, a także oddziaływaniem skutków wybuchu o określonej w Projekcie mocy oraz innych określonych dynamicznych czynników rażenia;
• schron kategorii S-1 – zabezpiecza przez wszystkimi zagrożeniami przewidzianymi dla ukrycia U-3, przy czym chroni przed skutkami wybuchu o odpowiednio większej mocy oddziaływania niż w przypadku ukrycia U-3 i dziesięciokrotnie lepiej niż ukrycie U-3 chroni przed promieniowaniem gamma (1000 krotne osłabienie promieniowania), a ponadto chroni również przed skutkami wstrząsu o określonej mocy, skutkami pożaru budynku, w którym się znajduje lub długotrwałego pożaru w okolicy oraz – jako budowla hermetyczna – przed także przed skażeniem na skutek działania środków biologicznych, chemicznych lub promieniotwórczych;
• schron kategorii S-2 – musi być schronem podziemnym, ma funkcje ochronne jak schron S-1, ale chroni przed skutkami wybuchu o większej mocy oddziaływania niż schron S-1 oraz lepiej niż schron S-1 chroni przed promieniowaniem gamma (1500 krotne osłabienie tego promieniowania);
• schron kategorii S-3 – to również schron podziemny, pełni funkcje ochronne określone dla schronu S-2, przy czym chroni przed skutkami wybuchu o większej mocy oddziaływania niż schron S-3.

5. Warunki techniczne usytuowania budowli ochronnych

Projekt przewiduje dwa główne warunki dla sytuowania budowli ochronnych: (1) ich bliskość wobec miejsc przebywania chronionej ludności – czyli maksymalną odległość budowli do tych miejsc liczoną od wejścia do budowli z uwzględnieniem znanych dróg poruszania się ludzi, oraz (2) ich oddalenie od obiektów potencjalnie niebezpiecznych – czyli minimalną odległość budowli ochronnych od zbiorników ropy naftowej, innych paliw oraz gazu płynnego, rurociągów i gazociągów, przewodów sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych i elektroenergetycznych.

Kryterium bliskości do miejsc przebywania ludności ma zapewniać odpowiednie pokrycie budowlami ochronnymi danego terenu umożliwiające schronienie się w nich określonej przez organ OL liczby osób na danym obszarze planowania w sytuacji zagrożenia (co do zasady min. 25% ludności w mieście i min. 15% ludności poza miastem). W związku z tym odległość budowli ochronnej od miejsc przebywania ludności nie może być większa niż pół kilometra (500 m) – na obszarze miejskim oraz kilometr (1000 m) – poza granicami miasta, przy czym dopuszczalne są większe odległości w przypadku miejsc przebywania ludności położonych na obszarach objętych wysokim ryzykiem powodzi lub zalania w razie uszkodzenia lub zniszczenia budowli piętrzących wodę.

Wymagane dla różnych kategorii budowli ochronnych odległości minimalne od różnego rodzaju obiektów niebezpiecznych szczegółowo określono w załączniku nr 2 do Projektu.

W zakresie sposobu ich wykonania budowle ochronne mogą być lokalizowane w następujący sposób: (1) całkowicie zagłębione poniżej poziomu terenu (wymaganie dla schronów kategorii S-2 i S-3), (2) częściowo zagłębione poniżej poziomu terenu (przy zapewnieniu przykrycia lub obsypania w sposób zapewniający zachowanie warstwy gruntu o grubości co najmniej 0,7 m na stropie budowli ochronnej), (3) wbudowane w budynek w jego kondygnacji podziemnej lub na pierwszej kondygnacji nadziemnej, lub (4) wykonane jako budynek wolnostojący.

Projekt przewiduje też szczegółowe wymagania dla zabezpieczenia budowli ochronnych przed wodą zalewową na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, terenie narażonym na zalanie w przypadku uszkodzenia lub zniszczenia urządzeń piętrzących wodę lub podtopień, a także przed wodą opadową oraz wodami gruntowymi.

6. Warunki techniczne użytkowania budowli ochronnych w Projekcie oraz w rozporządzeniu MSWiA w sprawie szczegółowych warunków eksploatacji budowli ochronnych

Należyte użytkowanie budowli ochronnych, w tym ich zabezpieczenie przed dewastacją i kradzieżami oraz dostępem osób postronnych do instalacji technicznych służących zapewnieniu funkcji ochronnej jest obowiązkiem jej właściciela. Szczegółowe warunki użytkowania budowli ochronnej i obowiązki właściciela w tym zakresie powinny określać postanowienia porozumienia zawartego przez organ OL z właścicielem budowli stosownie do art. 87 Ustawy lub decyzji o uznaniu obiektu za budowlę ochronną (art. 88 Ustawy).

Jednym z obszarów regulacji Projektu są warunki techniczne użytkowania budowli ochronnych, w tym ich wymagane wyposażenie, a także warunki bieżącej eksploatacji, obsługi oraz konserwacji budowli ochronnej. Omawiany Projekt w powyższym zakresie uzupełnia regulację już wydanego Rozporządzenia MSWiA w sprawie sposobu przygotowania obiektu zbiorowej ochrony do użycia, szczegółowych warunków eksploatacji budowli ochronnych, zapewnienia porządku w ich obrębie oraz ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U. z 2025 r. poz. 933), zwanego dalej „Rozporządzeniem ws. Eksploatacji”. Z tego wzglądu warto zestawić tu ze sobą wymagania techniczne wynikające z obu tych aktów.

Zgodnie z Projektem budowlę ochronną użytkuje się w sposób zapewniający m.in. : (1) zachowanie wymogów bezpieczeństwa pożarowego; (2) utrzymanie należytego stanu technicznego budowli, w tym jej płaszczyzny ochrony i płaszczyzny hermetyzacji, jak również znajdujących się w niej instalacji i urządzeń; (3) utrzymanie jej odpowiedniego stanu higieniczno-sanitarnego.

Projekt wymaga wyposażenia budowli ochronnej w urządzenia służące do: (1) wykrywania i pomiaru stężeń tlenku oraz dwutlenku węgla w powietrzu – sygnalizatory elektroniczne; (2) pomiaru temperatury i wilgotności powietrza – higrograf z termometrem; (3) nasłuchu komunikatów o zagrożeniach w ramach systemu powiadamiania, ostrzegania i alarmowania o zagrożeniach tj. odbiornika radiowego z możliwością podłączenia anteny zewnętrznej oraz innego odbiornika komunikatów lub systemu łączności. W zależności od potrzeb wynikających ze specyfiki, przeznaczenia oraz kategorii odporności danej budowli, może być ona także wyposażona w urządzenia kontrolno- pomiarowe służące do pomiaru: (1) nadciśnienia – manometry różnicowe; (2) skażeń promieniotwórczych – przyrządy dozymetryczne; (3) skażeń chemicznych – przyrządy rozpoznania chemicznego lub sygnalizatory skażeń chemicznych.

Natomiast zgodnie z Rozporządzeniem ws. Eksploatacji niezbędne wyposażenie budowli ochronnej stanowią m.in: (1) wyposażenie miejsc do odpoczynku (łóżka, koce, maty itp.); (2) apteczki lub zapas podstawowych środków medycznych; (3) radioodbiorniki i środki łączności, w tym radiotelefony i telefony komórkowe, megafony lub inny sprzęt nagłaśniający; (4) latarki; (5) środki do dezynfekcji i higieny osobistej; (6) worki na śmieci,; (7) gaśnice; (8) sprzęt do otwarcia drzwi i udrożnienie albo odgruzowania zasypanych wyjść oraz doraźnej naprawy uszkodzeń; (9) zapas wody – min. 3 litry na osobę na dzień – oraz żywności; (10) sprzęt dla niepełnosprawnych jak rampy najazdowe, nosze, krzesła ewakuacyjne; (11) odzież ochronna chroniąca przed skażeniami, w tym maski, rękawice i ubrania; (12) inne wyposażenie niezbędne do utrzymania prawidłowej pracy urządzeń budowli ochronnej.

Warunki użytkowania budowli ochronnych sformułowano w Projekcie przy założeniu ich użytkowania jako obiektów o podwójnej funkcji, czyli w sposób umożliwiający korzystania z nich zgodnie z potrzebami ich właścicieli, ale z zachowaniem możliwości pełnienia funkcji ochronnej w razie powstania zagrożenia. Odmienne zasady obowiązują w tzw. normalnym okresie, w którym budowla nie jest używana do ochrony ludności, okresie gotowości do użycia oraz okresie ochrony, w którym budowla pełni swe funkcje ochronne.

W budowli ochronnej, nawet w normalnym okresie, nie można demontować takich elementów jak: (1) podejścia i instalacje niezbędne do odtworzenia funkcji ochronnej budowli, np. czerpnie powietrza; (2) elementy wyjść zapasowych oraz płaszczyzn ochrony i hermetyzacji np. zamknięć ochronnych.

Projekt wprowadza w normalnym okresie obowiązek stałego wietrzenia budowli i utrzymywania w niej wilgotności poniżej 80%. W zakresie bieżącej obsługi technicznej budowli ochronnej Projekt wymaga dokonywania następujących czynności: (1) sprawdzenia stanu technicznego elementów i wyposażenia budowli oraz ich kwalifikowanie do wymiany lub remontu; (2) okresowe uruchamianie urządzeń, pomiary temperatury i wilgotności, sprawdzenie stanu higieniczno-sanitarnego oraz wentylacji; (3) prowadzenie książki obsługi urządzeń; które powinny być wykonywane przynajmniej raz w miesiącu w okresie gotowości do użycia, a normalnym okresie w zależności od potrzeb. Natomiast konserwacja budowli ochronnej ma następować stosownie do potrzeb i obejmować czynności mające na celu utrzymanie należytego stanu technicznego, w tym (1) zabezpieczenie elementów budowlanych, instalacji i urządzeń oraz sprzętu przed nadmiernym zużyciem i korozją; (2) wykonanie drobnych napraw i usunięcie usterek; oraz (3) wymianę okresową elementów instalacji i urządzeń zgodnie z instrukcjami obsługi i dokumentacją. W powyższym zakresie zakres regulacji Projektu (§ 63 i 64) oraz Rozporządzenia ds. Eksploatacji (§ 4) wyraźnie się nakładają, przy czym wymagania Rozporządzenia są bardziej szczegółowe i obejmują obok wyżej wskazanych także czynności remontowe i naprawcze, ocenę szczelności konstrukcji schronu, utrzymanie w sprawności, czyszczenie i dezynfekcję zbiorników wody oraz wymianę wody, wymianę zapasów paliwa, co powinno być wykonywane nie rzadziej niż raz w roku.