Publikacje

W miesiącu lutym Ministerstwo Rozwoju i Technologii opublikowało projekty trzech ustawo potencjalnie bardzo istotnym wpływie na funkcjonowanie rynku nieruchomości i inwestycji budowlanych w Polsce. Pierwsza z tych ustaw – ustawa o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została już uchwalona 4 kwietnia i weszła w życie 7 maja tego roku. Projekt ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane podlega obecnie dalszym zmianom. Trzeci projekt dotyczy ustawy o rozwiązaniach służących zwiększeniu dostępności gruntów pod budownictwo mieszkaniowe („Ustawa o Dostępności”). W artykule z zeszłego miesiąca omówione zostały projekty pierwszych dwóch ustaw oraz przepisy projektu Ustawy o Dostępności dotyczące zmian w ustawie o z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i ustawie z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących („Lex Deweloper”). Poniżej omawiane są pozostałe istotne dla inwestorów budowlanych zmiany przepisów proponowane w projekcie Ustawy o Dostępności.

I. Możliwość sfinansowania budowy drogi przez gminę zamiast realizacji inwestycji drogowej przez inwestora

Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w art. 16 przewiduje, że budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową (prywatną) należy do inwestora tego przedsięwzięcia, a jej szczegółowe warunki określa tzw. umowa drogowa zawierana między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej. Projekt Ustawy o Dostępności wprowadza możliwość wywiązania się przez inwestora z powyższego obowiązku nie tylko przez wykonanie robót drogowych we własnym zakresie i na własny koszt, ale również poprzez przekazanie zarządcy drogi odpowiednich środków finansowych na ten cel. Takie rozwiązanie – zapłacenie odpowiedniej kwoty zarządcy drogi zamiast samodzielnej realizacji inwestycji drogowej przez inwestora było niejednokrotnie stosowane w praktyce, ale dotychczas mogło budzić wątpliwości co do swej zgodności z powołanym przepisem ustawy o drogach publicznych.

Wprawdzie w wielu przypadkach inwestor prywatny woli zrealizować inwestycję drogową we własnym zakresie, gdyż daje mu to większą kontrolę nad wielkością kosztów i terminem oddania do użytku danego odcinka drogi publicznej, jednak w praktyce nie należą do rzadkości sytuacje, gdy to zapłata zarządcy drogi odpowiedniej kwoty na cel realizacji koniecznej inwestycji drogowej może być z różnych przyczyn korzystniejszym rozwiązaniem zarówno dla inwestora jak i dla zarządcy drogi. W szczególności może to być wskazane w sytuacji, gdy zarządca drogi ma już we planach budowę lub przebudowę drogi w większym zakresie niż związany z daną inwestycją niedrogową, a na skutek tej inwestycji należy te plany tylko uzupełnić o dodatkowe rozwiązania czy też zmienić pewne parametry, jednak wykonanie całokształtu robót drogowych przez zarządcę drogi będzie bardziej efektywne kosztowo i organizacyjnie. Planowana zmiana daje więc bardziej elastyczne możliwości dokonania pomiędzy inwestorem a zarządcą drogi ustaleń w zakresie sposobu realizacji obowiązków inwestora dotyczących poniesienia kosztów zmian układu drogowego.

II. Wyłączenie ograniczeń w obrocie nieruchomościami rolnymi w stosunku do takich nieruchomości położonych w granicach miast

Obowiązujące obecnie przepisy ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego („u.k.u.r.”) przewidują szereg ograniczeń w obrocie nieruchomościami rolnymi. Do najważniejszych z nich należą: (i) konieczność uzyskania zgody Dyrektora Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa („KOWR”) na nabycie nieruchomości rolnej o powierzchni równej lub większej niż 1 ha przez podmiot nie będący rolnikiem indywidualnym, osobą bliską zbywcy lub osobą należącą do zamkniętego katalogu uprawnionych podmiotów, (ii) brak możliwości zbycia lub oddania w posiadanie nabytej nieruchomości rolnej przez okres 5 lat od jej nabycia – bez zgody Dyrektora KOWR i obowiązek bezpośredniego prowadzenia gospodarstwa rolnego na takiej nabytej nieruchomości w powyższym okresie oraz (iii) prawo pierwokupu KOWR w przypadku zbywania nieruchomości rolnych. Powyższe ograniczenia dotyczą co do zasady zarówno nieruchomości rolnych położonych na terenach wiejskich, jak i w granicach administracyjnych miast. Zakaz zbywania i oddawania w posiadanie innym osobom oraz nakaz bezpośredniego uprawiania nabytej nieruchomości w ciągu 5 lat nie dotyczą jedynie nieruchomości rolnych położonych w miastach o powierzchni mniejszej niż 1 ha. Natomiast ogólne wyłączenie spod rygorów u.k.u.r. przewidziano tylko dla tych nieruchomości rolnych położonych w granicach miast, w stosunku do których została podjęta uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej w trybie ustawy Lex Deweloper lub takich nieruchomości zbywanych w celu realizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej w rozumieniu ustawy Lex Deweloper (art. 1b u.k.u.r.). Jednakże, w razie nabycia przez inwestora nieruchomości rolnej położonej w mieście w ramach powyższych wyłączeń, KOWR ma prawo odkupu takiej nieruchomości po cenie rynkowej w razie niezrealizowania na niej planowanej inwestycji w określonym terminie, realizowane poprzez wystąpienie do sądu o orzeczenie nabycia takiej nieruchomości przez KOWR za cenę odpowiadającą jej wartości rynkowej. Powyższe prawo przysługuje KOWR jeżeli nabywca nieruchomości, odpowiednio do okoliczności, nie uzyska pozwolenia na budowę lub uchwały o ustaleniu lokalizacji mieszkaniowej lub towarzyszącej w terminie 2 lat od nabycia nieruchomości lub też nie zrealizuje i nie odda do użytkowania co najmniej 50% inwestycji mieszkaniowej lub infrastruktury towarzyszącej w terminie 5 lat od uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 9a u.k.u.r.), przy czym powyższe terminy mogą zostać przedłużone przez KOWR na wniosek inwestora, jeżeli nie mogły zostać dotrzymane z przyczyn od inwestora niezależnych, ale i tak nie dłużej niż o rok. Z uwagi na planowane na 1 stycznia 2026 r. wygaśnięcie ustawy Lex Deweloper powyższe przepisy art. 1a i 9a u.k.u.r. miały zostać z powyższą datą uchylone, ale w wyniku dokonanej właśnie nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (omówionej już w poprzednim artykule) obowiązywanie ustawy Lex Deweloper i powyższych przepisów zostało przedłużone o 6 miesięcy czyli do 1 lipca 2026 roku.

Natomiast projekt Ustawy o Dostępności przewiduje teraz całkowite wyłączenie nieruchomości rolnych położonych w granicach administracyjnych miast z zakresu zastosowania przepisów ustawy u.k.u.r., co oznaczałoby wyłączenie w stosunku do nich wszystkich ograniczeń w zbywaniu i korzystaniu z nieruchomości rolnych przewidzianych ustawą u.k.u.r., w tym również prawa ich odkupu przez KOWR, co miałoby potencjalnie zwiększyć podaż nieruchomości dostępnych pod budownictwo mieszkaniowe w miastach poprzez usunięcie barier w obrocie nimi związanych z ich statusem nieruchomości rolnych.

Proponowaną zmianę należy ocenić pozytywnie z uwagi na brak rzeczywistej potrzeby pełnienia przez KOWR szczególnego nadzoru nad obrotem nieruchomościami rolnymi w granicach miast, w których wciąż istniejące znaczne obszary nieruchomości rolnych nie mają ze względu na swe położenie służyć typowej produkcji rolniczej. Wystarczające do ochrony powyższych nieruchomości rolnych przed zabudową sprzeczną z racjonalną polityką przestrzenną są pozostałe regulacje prawne regulujące zasady ich zagospodarowania. Należy bowiem pamiętać, że w przypadku usunięcia powyższych ograniczeń obrotu nieruchomościami rolnymi w miastach, ich zabudowa będzie nadal możliwa tylko w przypadku, gdy będzie to dopuszczać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy, z tym wyjątkiem, że przeznaczenie w planie miejscowym na cele nierolnicze „miejskich” nieruchomości rolnych stanowiących użytki klas I-III nie wymaga zgody Ministra Rolnictwa. Do nieruchomości rolnych położonych w miastach mają jednak zastosowanie przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, z których może wynikać konieczność uzyskania decyzji o wyłączeniu danego gruntu z produkcji rolnej przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę na tym gruncie, a następnie obowiązek uiszczania opłat za wyłączenie z produkcji rolnej. Uzasadnione jest więc stwierdzenie, że powyższe przepisy w wystarczający sposób chronią nieruchomości rolne w miastach i uchylenie w stosunku do nich dodatkowych ograniczeń w obrocie nie zagraża ich nieprawidłowym zagospodarowaniem na dużą skalę.

III. Przywrócenie możliwości ustanawiania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na cele budownictwa mieszkaniowego z możliwością wyłączenia automatycznego przekształcenia takiego prawa w prawo własności.

Projektowana Ustawa o dostępności przywraca, wyłączoną od 1 stycznia 2019 r. przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów („u.p.p.u.w.” lub „ustawa przekształceniowa”), możliwość ustanawiania przez gminy i Skarb Państwa prawa użytkowania wieczystego na cele budownictwa mieszkaniowego. Ma to zostać dokonane poprzez uchylenie obowiązującego obecnie przepisu art. 13 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami („u.g.n.”), który zakazuje oddawania w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowych na cele budownictwa mieszkaniowego, za wyjątkiem sytuacji, gdy takie prawo jest ustanawiane w celu realizacji istniejących roszczeń uprawnionych osób, na rzecz spółdzielni mieszkaniowej lub przez Krajowy Zasób Nieruchomości. W uzasadnieniu projektu podkreśla się, że oddanie inwestorowi  nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste przez podmiot publiczny, w przeciwieństwie do sytuacji bezwarunkowego zbycia własności takiej nieruchomości, umożliwia podmiotowi publicznemu sprawowanie skutecznego nadzoru nad deklarowanym przez inwestora sposobem wykorzystania nieruchomości, co ma szczególne znaczenie w przypadku oddawania nieruchomości na cele realizacji inwestycji mieszkaniowej w ramach polityki mieszkaniowej prowadzonej przez gminę lub Skarb Państwa. W przypadku niezrealizowania przez inwestora prywatnego będącego użytkownikiem wieczystym takiej inwestycji w ustalonym czasie lub zrealizowania inwestycji innej niż ustalona, podmiot publiczny pozostający właścicielem ma bowiem możliwość doprowadzenia do rozwiązania umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste zgodnie z art. 240 Kodeksu cywilnego i przekazania nieruchomości innemu podmiotowi, który będzie zapewniał jej zagospodarowanie zgodnie z przeznaczeniem.

W obecnym stanie prawnym (art. 13 u.p.p.u.w.), w razie zabudowania gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste budynkiem mieszkalnym, z chwilą oddania tego budynku do użytkowania, prawo użytkowania wieczystego gruntu przekształca się automatycznie (ex lege) w prawo własności tego gruntu, a nowy właściciel gruntu jest zobowiązany do uiszczania na rzecz dotychczasowego właściciela opłat z tytułu przekształcenia w wysokości równej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego obowiązującej w roku, w którym oddano budynek do użytkowania. Projekt Ustawy o Dostępności przewiduje jednak możliwość zastrzeżenia przez strony umowy użytkowania wieczystego, że prawo to nie ulegnie przekształceniu w prawo własności po dokonaniu zabudowy, albo tylko przez określony czas albo w ogóle, dzięki czemu nieruchomość pozostanie własnością podmiotu publicznego, który zachowa kontrolę nad dalszym sposobem korzystania z niej i np. będzie mógł doprowadzić do rozwiązania stosunku użytkowania wieczystego w razie rozpoczęcia korzystania z nieruchomości na cele inne niż mieszkaniowe.

Projekt Ustawy o Dostępności wprowadza też będące konsekwencją powyższych rozwiązań zmiany do samej ustawy przekształceniowej, w szczególności dotyczące wyłączenia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w razie dokonania takiego ustalenia przez strony umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste oraz wprowadzenia przepisu o „opóźnionym” przekształceniu we własność z dniem 1 stycznia 2026 r. praw użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych budynkami mieszkalnymi oddanych w użytkowanie wieczyste po dniu 31 grudnia 2018 r.

IV. Przywrócenie na kolejne dwa lata możliwości wykupienia przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości zabudowanych oddanych w użytkowanie wieczyste do 31 grudnia 1997 r.

W dniu 31 sierpnia 2023 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzająca przepisy art. 198^{g –} 198^l u.g.n. przyznające wszystkim użytkownikom wieczystym nieruchomości zabudowanych oddanych w użytkowanie wieczyste przed dniem 31 grudnia 1997 r. roszczenie o wykup pełnego prawa własności na zasadach określonych tymi przepisami. Z prawa wykupu nie mogli skorzystać tylko użytkownicy wieczyści, którzy nie wykonali zobowiązania określonego w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste oraz użytkownicy wieczyści nieruchomości: (i) położonych na terenach portów i przystani morskich, (ii) wykorzystywanych na prowadzenie rodzinnego ogrodu działkowego lub (iii) co do których toczy postępowanie o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego. Uprawnienie to mogło być jednak zrealizowane tylko w terminie dwunastu miesięcy od dnia wejścia powyższej nowelizacji w życie czyli do dnia 31 sierpnia 2024 r. Ten termin okazał się w praktyce zbyt krótki dla wielu użytkowników wieczystych, w tym przedsiębiorców, zainteresowanych skorzystaniem z możliwości wykupu gruntów.

Projekt Ustawy o Dostępności przewiduje zmiany powyższych przepisów u.g.n. przywracające zainteresowanym użytkownikom wieczystym zabudowanych nieruchomości spełniających powyższe kryteria prawo ich wykupu od gminy lub Skarbu Państwa w terminie kolejnych 24 miesięcy od dnia wejścia w życie Ustawy o Dostępności.

V. Umożliwienie dokonania podziału geodezyjnego nieruchomości na podstawie uchwał o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszącej wydawanych w trybie Lex Deweloper

Zgodnie z przepisami art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać co do zasady tylko, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami obowiązującego dla danej nieruchomości planu miejscowego, a w razie braku takiego planu – jeżeli podział jest zgodny z warunkami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej dla takiej nieruchomości oraz nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi. W art. 95 u.g.n. określono też przypadki, gdy podziału geodezyjnego można dokonać niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w razie jego braku niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zachodzi jednak wątpliwość, czy można dokonać podziału nieruchomości, dla których nie ma ani obowiązującego planu miejscowego ani odpowiedniej wydanej decyzji o warunkach zabudowy, oraz nie zachodzą inne szczególne okoliczności z art. 95 u.g.n., ale nieruchomości takie zostały objęte uchwałą o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej podjętą na podstawie Lex Deweloper. W przypadku realizacji projektu w trybie Lex Deweloper taki podział nieruchomości może być w praktyce konieczny np. dla wydzielenia w odrębną działkę części nieruchomości, na której miałaby zostać zrealizowana inwestycja towarzysząca, a której własność miałaby następnie zostać przeniesiona na gminę.

Proponowana w Ustawie o Dostępności zmiana u.g.n. polega na jednoznacznym wskazaniu dopuszczalności dokonania podziału geodezyjnego w celu wydzielenia części nieruchomości objętej uchwałą o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej niezależnie od braku lub odmiennych postanowień planu miejscowego lub wydanej decyzji o warunkach zabudowy.

Wszystkie omawiane wyżej propozycje zmian wprowadzanych w projekcie Ustawy o Dostępności należy ocenić pozytywnie, odpowiadają one na rzeczywiste praktyczne potrzeby zarówno inwestorów jak i gmin i faktycznie ich wprowadzenie może zwiększyć dostępność terenów pod inwestycje mieszkaniowe jak też ułatwić realizację takich inwestycji. Niepokoi jednak widoczne spowolnienie prac legislacyjnych nad projektem Ustawy o Dostępności, na stronach Rządowego Centrum Legislacji nie widać na razie żadnych wyników dokonywanych od początku lutego uzgodnień tego projektu.