Centra danych (data centers), zwane również dalej „CD”, stanowią fundament nowoczesnej infrastruktury cyfrowej umożliwiając przechowywanie, przetwarzanie i przesyłanie danych z zachowaniem najwyższych wymagań bezpieczeństwa i efektywności technicznej. Wraz z rozwojem handlu internetowego (e-commerce), a także w związku z rosnącym znaczeniem usług strumieniowych (streamingu), chmurowych oraz sztucznej inteligencji (AI), wymagających ogromnych mocy przetwarzania danych, rośnie również zapotrzebowanie na budowę nowych centrów danych, które stanowią obecnie najdynamiczniej rozwijający się sektor rynku nieruchomości. Szacuje się, że w ciągu najbliższych lat będzie następować stały wzrost wolumenu centrów danych w Polsce o kilkanaście procent rocznie. Proces budowy nowoczesnych centrów danych wymaga uwzględnienia, zarówno na etapie planowania jak i realizacji inwestycji, szeregu uwarunkowań prawnych, ale też rosnących wymagań z zakresu zrównoważonego rozwoju (ESG), co sprawia, że staje się on coraz bardziej złożony. Celem tego artykułu jest zasygnalizowanie najważniejszych aspektów prawnych związanych z realizacją inwestycji w zakresie centrów danych w Polsce.
Tak jak w innych sektorach rynku nieruchomości kluczowe znaczenie dla sukcesu centrum danych ma jego odpowiednia lokalizacja. W przypadku CD determinują ją: przeznaczenie centrum danych wyznaczone przez jego użytkowników końcowych, jego zapotrzebowanie na media, względy zrównoważonego rozwoju oraz wymagania bezpieczeństwa.
Z uwagi na swe przeznaczenie centra danych można podzielić na obiekty służące jednemu dużemu operatorowi (np. bank, telekom, firma hostingowa czy sektora e-commerce albo instytucja publiczna) uwzględniające szczególne potrzeby takiego operatora oraz centra kolokacyjne udostępniające miejsce (szafy, tzw. racks lub całe pomieszczenia) na serwery i inne urządzenia IT klientów na zasadzie wynajmu wraz z pełną obsługą, których parametry i wyposażenie są z reguły zestandaryzowane. Centra kolokacyjne oraz obsługujące część dużych operatorów instytucjonalnych będą ze swej natury znajdować się w miastach, w których mieszkają pracownicy operatora lub mają siedzibę klienci centrum kolokacji lub w ich bliskim sąsiedztwie (do kilkudziesięciu kilometrów) umożliwiającym szybki dojazd, jak również zadowalającą szybkość przesyłania danych, ale dla wielu innych obiektów lokalizacja w dużym oddaleniu od ośrodków miejskich nie będzie stanowić problemu, a może nawet być zaletą.
W zakresie mediów centrum danych wymaga przede wszystkim niezawodnego zasilania w energię elektryczną o dużej mocy oraz stabilnego szerokopasmowego dostępu do Internetu, który zapewniają przyłącza światłowodowe. Preferowana jest redundancja (powielanie) zarówno zasilania w energię jak i możliwości przesyłu danych, najlepiej z udziałem kilku niezależnych dostawców, aby zapewnić gwarantowaną ciągłość działania CD. Zaopatrzenie w wodę (używaną m.in. do chłodzenia obiektu) i inne media jest oczywiście również istotne.
Centra danych mają zapotrzebowanie na energię elektryczną o kilkanaście lub nawet kilkadziesiąt razy większe niż obiekty magazynowe o porównywalnej wielkości. Jest to tak charakterystyczna cecha centrów danych, że ich wielkość określa się nie według ich powierzchni użytkowej czy pojemności serwerów, ale właśnie mocy urządzeń danego CD (ilości prądu przez nie zużywanego) wyrażanej w megawatach (MW). Moc typowych CD wynosi od jednego do kilkunastu MW, ale największe CD – tzw. hiperskale (hyperscales) osiągają od kilkudziesięciu do nawet kilkuset MW mocy.
Rosną wymagania ESG dotyczące centrów danych. Od września 2024 roku operatorzy CD są zobowiązani na podstawie rozporządzenia Komisji Europejskiej nr 2024/1364 w sprawie ustanawiania wspólnego unijnego systemu oceny centrów danych, do raportowania kluczowych wskaźników efektywności, w tym informacji o zużyciu energii, wydzielonym cieple, rodzajach czynników chłodniczych, czy też przepływie danych przychodzących i wychodzących. W październiku zeszłego roku weszła w życie dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2023/1791 w sprawie efektywności energetycznej (jeszcze nie implementowana w Polsce) przewidująca obowiązek operatorów CD podawania do publicznej wiadomości takich danych jak m.in. zużycie energii, wykorzystanie ciepła odpadowego, wykorzystanie energii ze źródeł odnawialnych, czy zużycie wody. Na to nakładają się wymagania samych klientów CD, którzy również ze względu na ich zewnętrzne i wewnętrzne regulacje, przykładają znaczenie do parametrów środowiskowych CD z których korzystają. Z powyższych względów najkorzystniejsze jest zapewnienie, aby przynajmniej część zużywanej przez CD energii pochodziła ze źródeł odnawialnych (OZE) np. elektrowni wiatrowych, farm solarnych czy wiatrowych. Warto również uwzględnić możliwość wykorzystania ciepła odpadowego tj. energii cieplnej typowo wytwarzanej przez CD (pracujące w nim urządzenia), która może służyć nie tylko ogrzewaniu samego obiektu, ale również sąsiednich budynków mieszkalnych czy użyteczności publicznej.
Bardzo istotnym czynnikiem jest bezpieczeństwo lokalizacji. Centra danych powinny znajdować się w miejscach wolnych od zagrożeń wszelkiego rodzaju, a więc przede wszystkim poza obszarami narażonymi na działanie klęsk żywiołowych, takich jak powodzie i pożary, ale też obsunięcia gruntu czy szkody górnicze. Wskazane jest też lokalizowanie CD w pewnym oddaleniu od intensywnej zabudowy mieszkalnej w celu unikania ewentualnych konfliktów ze społecznością lokalną związanych z ich funkcjonowaniem.
Typowe centra danych zajmują z reguły powierzchnię od jednego do kilku hektarów, ale wspomniane wyżej „hiperskale” mogą wymagać nawet kilkunastu hektarów powierzchni. Wybierając lokalizację dla CD warto uwzględnić możliwość jego rozbudowy (ekspansji), co jest łatwiejsze niż w przypadku innych obiektów z uwagi na fakt, że CD nie wymagają tak dużej jak obiekty przemysłowe czy magazynowe liczby miejsc postojowych czy rozładunkowych. Warto także zbadać dostępność zachęt inwestycyjnych i podatkowych dla budowy i użytkowania CD w danej miejscowości.
Z prawnego punktu widzenia kluczowa jest zgodność lokalizacji centrum danych z zapisami planu ogólnego gminy (o ile został on już uchwalony) i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego („plan miejscowy”), zarówno co do możliwości usytuowania takiego obiektu na danym terenie, jak też zastosowania zamierzonych rozwiązań w zakresie zaopatrzenia w media czy komunikacji. W przypadku braku planu miejscowego istnieje wciąż do końca 2025 roku możliwość lokalizowania centrów danych na podstawie decyzji o warunkach zabudowy („WZ”).
Zarówno przepisy obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej „upzp”, jak i rozporządzeń wykonawczych do niej, jak też znakomitej większości obowiązujących i sporządzanych planów miejscowych i planów ogólnych nie zawierają żadnych szczególnych postanowień dotyczących centrów danych. Centra danych nie są więc wyróżniane jako odrębny typ zabudowy czy klasa przeznaczenia terenu podlegające szczególnym uregulowaniom. W szczególności centra danych nie są wymienione w katalogu stref planistycznych planów ogólnych zawartym w art. 13c upzp, ani też w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii („MRiT”) z dnia 8 grudnia 2023 r. w sprawie projektu planu ogólnego gminy, dokumentowania prac planistycznych w zakresie tego planu oraz wydawania z niego wypisów i wyrysów zawierającym charakterystykę tych stref planistycznych. Centra danych nie pojawiają się również w art. 15 upzp określającym obligatoryjne i fakultatywne elementy planu miejscowego ani w załączniku nr 1 do rozporządzenia MRiT z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określającym symbole, nazwy i oznaczenia graficzne dotyczące przeznaczenia terenów stosowane w projekcie planu miejscowego. Przy obecnym brzmieniu przepisów, które nie rozpoznają centrów danych jako zabudowy wymagającej określonych regulacji, w najbliższym czasie nie należy się raczej spodziewać pozytywnego lub negatywnego uwzględniania CD (tj. wyraźnego dopuszczania lub zakazywania ich lokalizacji) w powstających obecnie projektach planów. Brak jest też jakiegokolwiek orzecznictwa sądowego w sprawach z zakresu lokalizacji centrów danych. W tej sytuacji, w wielu przypadkach mogą powstać wątpliwości, czy na danym terenie objętym planem ogólnym lub planem miejscowym jest dopuszczalne zlokalizowanie centrum danych, gdyż nie wiadomo do jakiej strefy planistycznej czy też klasy przeznaczenia terenu należy je zakwalifikować. Podobnie – w przypadku uzyskiwania decyzji WZ dla centrum danych w braku planu miejscowego nie wiadomo jaka zabudowa nieruchomości sąsiednich („dobre sąsiedztwo”) umożliwia lokalizację CD na danej działce.
Centra danych mają charakter funkcjonalny i techniczny, który zbliża je najbardziej do budynków przemysłowych o charakterze magazynowym, ale mogą również posiadać pewne cechy obiektów użyteczności publicznej, takich jak budynki biurowe. W związku z tym, w braku szczególnych postanowień planów ogólnych i planów miejscowych, centra danych, w zależności od okoliczności, mogą być klasyfikowane w pierwszej kolejności jako zabudowa produkcyjna, do której zaliczają się również składy lub magazyny lub też jako zabudowa usługowa, do której zaliczają się również budynki biurowe. Jak się wydaje, przyjęcie usługowego charakteru CD może być ewentualnie uzasadnione w przypadku centrum kolokacyjnego o charakterze detalicznym, a więc obsługującego większą ilość klientów najmujących w nim miejsca pod swe serwery. Trudno natomiast byłoby uzasadnić zaklasyfikowanie CD jako obiektu stricte przemysłowego, który powinien być lokalizowany wyłącznie na terenie przeznaczonym w planie pod produkcję przemysłową. W tym zakresie pomocne jest odwołanie się do poglądu wyrażanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach dotyczących zagadnień podatkowych (np. w wyrokach z 8.03.2023 r., sygn. II FSK 2382/20 i z 5.06.2024 r., sygn. II FSK 1123/21), zgodnie z którym centrum danych to grupa serwerów połączonych ze sobą sieciowo, które nie stanowią ze względu na swą funkcję urządzeń przemysłowych, gdyż nie są przeznaczone do procesu produkcji towarów, ale do przechowywania i wykorzystywania programów i danych komputerowych. Powyższe ustalenia dotyczące możliwości lokalizowania CD co do zasady zarówno na terenach przeznaczonych pod zabudowę produkcyjną jak i zabudowę usługową, są też zgodne z obecną praktyką organów architektoniczno-budowlanych, które dokonują interpretacji ustaleń planów miejscowych na etapie wydawania pozwoleń na budowę w celu weryfikacji wymaganej zgodności projektu z ustaleniami danego planu.
W nieodległej przyszłości, w związku z obciążeniami dla środowiska i lokalnych społeczności wynikającymi z działalności centrów danych cechującej się dużym zużyciem energii elektrycznej i wody, co wpływa na dostępność i ceny tych mediów dla innych odbiorców lokalnych, ale też emisją ciepła i hałasu, należy spodziewać się bardziej szczegółowej regulacji centrów danych w prawie zagospodarowania przestrzennego polegającej na wprowadzeniu ograniczeń ich lokalizacji, tak jak miało to miejsce np. w przypadku wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Tego rodzaju ograniczenia pojawiają się już w prawie niektórych krajów europejskich, w których zlokalizowano szczególnie dużo centrów danych np. w Holandii.
Kolejnym prawnym zagadnieniem istotnym dla lokalizacji centrum danych jest ustalenie, czy budowa CD o założonych parametrach w danej lokalizacji będzie przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem czy przed wystąpieniem o decyzję WZ i/lub o pozwolenie na budowę dla CD będzie wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia („decyzja środowiskowa”). Uzyskanie takiej decyzji może wiązać się z koniecznością sporządzenia raportu z oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i przeprowadzenia konsultacji społecznych. Nawet w przypadku, gdy nie będzie przeprowadzana ocena oddziaływania inwestycji na środowisko, wymagająca sporządzenia takiego raportu i przeprowadzenia konsultacji, obowiązek uzyskania decyzji środowiskowej oznacza znaczne przedłużenie procesu przygotowania inwestycji i ryzyko zakwestionowania jej dopuszczalności przez organ ochrony środowiska lub określenia w decyzji przez ten organ dodatkowych warunków lub wymagań trudnych do spełnienia bądź nałożenia dodatkowych kosztownych obowiązków na inwestora.
Analiza przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które określa kryteria uznawania inwestycji za takie przedsięwzięcia, prowadzi do wniosku, że budowa CD nie powinna być kwalifikowana jako inwestycja zawsze mogąca oddziaływać na środowisko, natomiast w wielu przypadkach będzie stanowić przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zwanej dalej „udis”, a co za tym idzie wymagająca uzyskania decyzji środowiskowej.
Dla celów ustalenia obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej centra danych w większości przypadków będą kwalifikowane jak zabudowa przemysłowa lub magazynowa, która stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jeżeli, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, osiąga wielkość powierzchni zabudowy wynoszącą co najmniej jeden hektar, a na obszarach chronionych przyrodniczo (parki narodowe, rezerwaty przyrody, parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu, obszary Natura 2000, użytki ekologiczne, zespoły przyrodniczo-krajobrazowe) lub w otulinach tych obszarów – pół hektara (§ 3 ust. 1 pkt 54) ww. rozporządzenia. Oznacza, to część mniejszych lub wielokondygnacyjnych centrów danych zlokalizowanych poza obszarami chronionymi może nie stanowić inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast w przypadku centrów danych, którym można przypisać, w oparciu o ich szczególne cechy, charakter zabudowy usługowej, może znaleźć zastosowanie przepis § 3 ust. 1 pkt 57), który nakazuje traktować jako mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zabudowę usługową inną niż centra handlowe, której powierzchnia zabudowy wraz z infrastrukturą wynosi: (a) na obszarach niechronionych: co najmniej 2 ha, jeżeli teren nie jest objęty obowiązującym planem miejscowym lub 4 ha dla terenu objętego planem miejscowym albo (b) na obszarach chronionych przyrodniczo: co najmniej 0,5 ha, jeżeli teren nie jest objęty obowiązującym planem miejscowym lub 2 ha dla terenu objętego planem miejscowym. Jak wynika z powyższego, w razie uznania CD za zabudowę usługową będzie możliwa realizacja znacznie większego obiektu bez potencjalnej konieczności uzyskania decyzji środowiskowej niż w przypadku obiektu uznanego za zabudowę przemysłowo-magazynową. Mniejsze znaczenie w przypadku CD, które nie wymagają z reguły dużych parkingów, ma przepis § 3 ust. 1 pkt 58) powołanego rozporządzenia, który nakazuje traktowanie jako mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko parkingów i ich zespołów o powierzchni użytkowej wynoszącej minimum hektar na obszarach niechronionych i pół hektara na obszarach chronionych.
Ostatnim zagadnieniem dotyczącym prawnych uwarunkowań budowy centrum danych, które warto poruszyć, jest kwestia zakwalifikowania go do odpowiedniej kategorii obiektów budowlanych zgodnie z załącznikiem do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zwanej dalej „pb”. Zaliczenie obiektu do danej kategorii wpływa na dalsze etapy procesu inwestycyjnego, w tym przede wszystkim na określenie sposobu legalnego przystąpienia do jego użytkowania. Zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 1 pb zaliczenie obiektu budowlanego do określonej kategorii jest jedną z podstaw ustalenia, czy przystąpienie do użytkowania obiektu będzie wymagać uzyskania pozwolenie na użytkowanie, czy też tylko dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy i braku sprzeciwu organu nadzoru budowlanego. O kategorii danego obiektu decyduje treść wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. We wniosku o pozwolenie na budowę wnioskodawca określa przyjmowaną przez siebie kategorię obiektu, a organ wydający pozwolenie powinien taką kwalifikację obiektu zweryfikować i ustalić kategorię obiektu w pozwoleniu, co będzie następnie wiążące dla organów nadzoru budowlanego właściwych do dopuszczenia obiektu do użytkowania po zakończeniu budowy.
W kwestii kategoryzacji centrów danych również możliwe są różne podejścia. Najbardziej uzasadnione wydaje się zaliczenie typowego CD danych do kategorii XVIII obejmującej budynki przemysłowe takie jak: budynki produkcyjne, służące energetyce, montownie, wytwórnie oraz obiekty magazynowe, jak: budynki składowe, chłodnie, hangary, wiaty. W niektórych przypadkach można jednak rozważać zaliczenie centrum danych mającego szczególne cechy (niektóre centra kolokacyjne) do kategorii XVII, do której zaliczają się budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze itp. Najbardziej istotną różnicą pomiędzy tymi dwoma kategoriami z punktu widzenia zakończenia budowy stanowi to, że CD zaliczone do obiektów usługowych będzie wymagać uzyskania pozwolenia na użytkowanie, natomiast zaliczenie go do obiektów magazynowych spowoduje, że do jego użytkowania będzie można przystąpić po dokonaniu zawiadomienia organu nadzoru o zakończeniu budowy i braku jego sprzeciwu w ciągu 14 dni od takiego zawiadomienia. Z tego punktu widzenia korzystniejsze wydaje się przyjęcie dla centrum danych, bardziej zresztą naturalnej, kategorii XVIII. Należy jednak zaznaczyć, że w praktyce niektórzy inwestorzy, pomimo braku takiego obowiązku, występują dobrowolnie o wydanie dla swych obiektów pozwolenia na użytkowanie w trybie art. 55 ust. 2 pb zamiast trybu zgłoszeniowego, aby uzyskać urzędowe potwierdzenie w formie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, że budynek został wybudowany zgodnie z projektem i nadaje się do użytkowania.
Budowa centrów danych to proces wymagający spełnienia szeregu wymagań z zakresu prawa zagospodarowania przestrzennego, ochrony środowiska oraz prawa budowlanego, ale także wynikających z zyskujących na znaczeniu zasad zrównoważonego rozwoju. W chwili obecnej kluczowe dla procesu inwestycyjnego ustawy nie rozpoznają jeszcze centrów danych jako szczególnej kategorii obiektów wymagających odrębnej regulacji, co sprawia, że inwestorzy mają pewną swobodę w wyborze miejsc lokalizacji takich obiektów czy też profilowaniu ich w sposób, który umożliwi im np. uniknięcie konieczności uzyskania decyzji środowiskowej. Należy jednak spodziewać się, że w miarę rozwoju rynku centrów danych w Polsce, a także rozbudowy regulacji prawa europejskiego dotyczących tego sektora, będą się pojawiać kolejne dedykowane centrom danych przepisy nakładające dalsze obowiązki i ograniczenia dla ich budowy i funkcjonowania, co powinno skłaniać potencjalnych inwestorów CD do większej aktywności już na obecnym etapie, kiedy restrykcje prawne są ograniczone, a popyt na centra danych utrzymuje się na wysokim poziomie.