Wojna w Ukrainie, napięta sytuacja geopolityczna oraz coraz częstsze ekstremalne zjawiska pogodowe sprawiają, że sprawy budownictwa ochronnego w Polsce zyskują rosnące znaczenie. Z przeprowadzonej w tym roku kontroli NIK wynika, że stan zasobów budowli ochronnych w Polsce jest wysoce niewystarczający wobec rosnących zagrożeń. Do tej pory brak było nawet podstawowych regulacji prawnych w tym obszarze, ale ta sytuacja uległa właśnie istotnej zmianie. W dniu 5 grudnia br., uwzględniając poprawki Senatu do wcześniej przyjętego tekstu, Sejm uchwalił ustawę o ochronie ludności i obronie cywilnej („ustawa”), która wprowadza, między innymi, bardzo potrzebne regulacje dotyczące realizacji budowli ochronnych. Ustawa czeka już tylko na podpis Prezydenta.
Ustawa o ochronie ludności i obronie cywilnej zawiera kompleksową regulację systemu ochrony ludności („OL”) we wszystkich sytuacjach zagrożenia w czasie pokoju, jak np. katastrofy naturalne czy ataki terrorystyczne, a także systemu obrony cywilnej, chroniącej ludność przed zagrożeniami z działań zbrojnych i ich następstw. Prace nad jej projektem były prowadzone w MSWiA od początku tego roku. Natomiast w lutym bieżącego roku klub Lewicy zgłosił poselski projekt tzw. „małej ustawy schronowej” czyli nowelizacji m.in. Prawa budowlanego i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczący przede wszystkim zagadnień budowy budowli ochronnych, który był przedstawiany jako rozwiązanie pomostowe do czasu uchwalenia „dużej” ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej. Projekt ten przeszedł pierwsze czytanie i został skierowany do prac w komisji infrastruktury, ale uchwalenie omawianej ustawy spowodowało, że większość zawartych w nim rozwiązań już się zdezaktualizowała (zostały włączone do ustawy). Należy także wspomnieć, że równolegle jest procedowany odrębny rządowy projekt nowelizacji Prawa budowlanego, który również dotyczy kwestii budowy obiektów ochronnych – przydomowych schronów i ukryć doraźnych.
Ustawa, pośród innych zagadnień będących jej przedmiotem, przewiduje stworzenie systemu ewidencji, budowy i utrzymywania „obiektów zbiorowej ochrony” („OZO”) dla celów ochrony ludności cywilnej przed zagrożeniami powstałymi w wyniku klęsk żywiołowych, zdarzeń o charakterze terrorystycznym lub działań wojennych. Do OZO, którymi mogą być całe obiekty budowlane jak i ich części, zaliczają się „budowle ochronne”, czyli schrony i ukrycia oraz „miejsca doraźnego schronienia” („MDS”). „Schronem” jest budowla ochronna o konstrukcji zamkniętej i hermetycznej wyposażona w urządzenia filtrowentylacyjne lub pochłaniacze regeneracyjne, a „ukrycie” to budowla o konstrukcji niehermetycznej, która nie chroni przed częścią zagrożeń (np. skażenie jądrowe czy chemiczne). MDS są obiektami nie spełniającymi wymagań budowli ochronnych przystosowanymi doraźnie do tymczasowego ukrycia ludzi.
Obiekty budowlane lub ich części, które spełniają albo po przebudowie lub dostosowaniu mogą spełniać warunki techniczne budowy, użytkowania i usytuowania dla budowli ochronnych, mogą zostać uznane za budowle ochronne danej kategorii przez organy OL. Uznanie za budowlę ochronną obiektów znajdujących się we władaniu właściwych organów OL lub jednostek im podległych następuje w drodze zarządzenia. Uznanie za budowle ochronne obiektów stanowiących własność prywatną może nastąpić na podstawie porozumienia zawartego przez właściwy organ z właścicielem lub zarządcą obiektu albo na podstawie decyzji organu o uznaniu obiektu za budowlę ochronną wydanej na wniosek właściciela albo z urzędu w razie spełnienia określonych warunków, przy czym taka decyzja może dotyczyć także również obiektu dopiero planowanego. Organ wydając taką decyzję powinien uwzględnić ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy i wziąć pod uwagę uzasadniony interes właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, którego dotyczy decyzja.
MDS co do zasady są organizowane przez organy OL w razie wprowadzenia stanów nadzwyczajnych lub wojny m.in. na podstawie wydawanych wtedy decyzji o nakazie przystosowania danego obiektu (np. budynku, garażu podziemnego lub tunelu) do pełnienia funkcji MDS.
Organy OL z udziałem nadzoru budowlanego i PSP będą dokonywać przeglądów istniejących i planowanych obiektów budowlanych, w celu wytypowania tych, które mogą lub będą mogły po wybudowaniu zostać uznane za OZO lub przystosowane do pełnienia funkcji MDS, jednak z wyłączeniem budynków bez kondygnacji podziemnych oraz mieszkalnych jednorodzinnych. Inspektorzy PINB mają zawiadamiać organy OL o przekazaniu do użytkowania obiektach spełniających warunki techniczne budowli ochronnych. Na podstawie tych ustaleń organy OL mogą następnie zawierać porozumienia lub wydawać decyzje o uznaniu obiektów za budowle ochronne lub nakazaniu ich przystosowania do pełnienia funkcji MDS. Obiekty pełniące funkcję budowli ochronnej przed wejściem w życie ustawy mogą zostać uznane za budowle ochronne na podstawie porozumienia lub decyzji, jeżeli spełnią kryteria, które określi nowe rozporządzenie, a ich właściciele i zarządcy mają obowiązek zawiadomić organy OL o posiadaniu takich obiektów po wejściu w życie ustawy. Komendant Główny PSP będzie prowadził Centralną Ewidencję OZO, obejmującą dane o istniejących i planowanych budowlach ochronnych, MDS i obiektach możliwych do przystosowania na te cele, która będzie niejawna.
Ustawa wprowadza obowiązek zapewnienia budowli ochronnych w nowopowstających budynkach użyteczności publicznej („UP”), w tym biurowych, handlowych, usługowych itp., jeżeli jest to uzasadnione potrzebą miejsc schronienia w danym obszarze oraz możliwe ze względu rozwiązania techniczno-budowlane danego budynku. Szczegółowe kryteria dla ustalenia w których budynkach UP będzie to wymagane, a w których będzie można od realizacji budowli ochronnych odstąpić, będzie określać odpowiednie rozporządzenie Rady Ministrów. Kondygnacje podziemne w budynkach UP lub budynkach mieszkalnych wielorodzinnych oraz garaże podziemne, w których nie przewidziano budowli ochronnych, należy projektować i wykonywać w sposób umożliwiający zorganizowanie w nich MDS. Również budowle podziemne transportu, w tym drogowego i szynowego, w szczególności tunele i inne zagłębione obiekty metra, tramwaju i kolei podziemnej znajdujące się w granicach miast, muszą spełniać warunki techniczne przewidziane dla budowli ochronnych.
Budowle ochronne należy projektować i budować zgodnie z określonymi przyszłym rozporządzeniu MSWiA warunkami technicznymi, warunkami technicznymi usytuowania i użytkowania, regulującymi m.in. wytrzymałość, rozwiązania ppoż., wentylację, rozwiązania ewakuacyjne, zaopatrzenie w media i inne rozwiązania służące przetrwaniu osób, a także odległość budowli ochronnych i MDS od innych obiektów, ich pojemność i wyposażenie. Projekt rozporządzenia znajduje się w fazie konsultacji. Odrębne rozporządzenie określi warunki organizowania MDS oraz wymagania, jakie powinny one spełniać. Zgodnie z ustawą budowle ochronne w miarę możliwości należy projektować jako obiekty podwójnej funkcji, w sposób umożliwiający ich wykorzystanie zgodnie z potrzebami właścicieli z zachowaniem możliwości pełnienia funkcji ochronnej.
Właściciel i zarządca budowli ochronnej lub MDS zapewnia ich utrzymanie w należytym stanie technicznym oraz udostępnia je na cele ochrony ludności na polecenie organu OL, co wiąże się z zaprzestaniem korzystania z budowli ochronnej na cele niezwiązane z ochroną ludności przez okres udostępnienia, chyba że dalsze korzystanie nieruchomości nie utrudnia pełnienia funkcji budowli ochronnej. OZO znajdujące się w budynkach niepublicznych są przeznaczone jednak w pierwszej kolejności do ochrony użytkowników takiego budynku. Polecenie udostępnienia budowli ochronnej lub MDS może być wydane w razie przewidywanego wystąpienia klęski żywiołowej, wprowadzenia stanu nadzwyczajnego lub stanu wojny. Właściciel lub zarządca budowli ochronnej wyznacza osobę odpowiedzialną za jej udostępnienie, a następnie jej kierownika, który zapewnia prawidłową eksploatację i utrzymanie porządku w budowli i może w tym zakresie wydawać polecenia.
Ustawa przewiduje wsparcie finansowe Państwa dla wykonania przez podmioty prywatne swych obowiązków dotyczących budownictwa ochronnego. Na finansowanie zadań z zakresu ochrony ludności i obrony cywilnej, w tym budowy, modernizacji i utrzymania budowli ochronnych ma być corocznie przeznaczane nie mniej niż 0,3 % PKB – tj. obecnie ok. 10 mld złotych. Na wniosek właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego organy OL przekażą mu tytułem dotacji celowej środki na pokrycie kosztów budowy budowli ochronnych, przebudowę obiektu w celu spełnienia wymagań takiej budowli lub zorganizowanie MDS, a także mogą przekazać takie środki na dostosowanie budynków UP lub mieszkalnych wielorodzinnych do nowych wymagań lub na remont i utrzymanie OZO. Na te cele organy OL będą mogły przekazywać właścicielom środki w wysokości nawet do 100% kosztów zapewnienia funkcji budowli ochronnej, ale porozumienie lub decyzja o uznaniu obiektu za budowlę ochronną mogą przewidywać sfinansowanie tych zadań w całości przez organ OL. Powyższe przepisy nie nakładają jednak na organy OL obowiązku zapewnienia całościowego czy większościowego finansowania powyższych kosztów, a jedynie udostępniają taką możliwość zaś faktyczna wysokość takiej partycypacji będzie zapewne wynikiem uznania organów.
W swej pierwotnej wersji ustawa miała wchodzić w życie w terminie trzydziestu dni od jej opublikowania, bez żadnych przepisów przejściowych dla inwestycji na etapie uzyskiwania pozwoleń na budowę, a nawet po ich uzyskaniu. Oznaczałoby to konieczność przeprojektowania każdej takiej inwestycji z uwzględnieniem nowych regulacji, a zatem przesunięcie realizacji dziesiątek inwestycji o co najmniej kilka miesięcy, przy założeniu dostępności wszystkich niezbędnych przepisów wykonawczych. Uchwalona ustawa ma wejść w życie 1 stycznia 2025 r., ale najbardziej obciążające inwestorów prywatnych przepisy dotyczące konieczności zapewnienia OZO w budynkach UP, mieszkalnych wielorodzinnych i garażach podziemnych mają być stosowane tylko do tych obiektów, dla których po dniu 31 grudnia 2025 r. złożono, odpowiednio, wniosek o udzielenia pozwolenia na budowę, odrębne zatwierdzenie projektu budowlanego lub projektu zagospodarowania działki albo zgłoszenie budowy lub wykonywania innych robót budowlanych, gdy nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę.
Należy zatem odnotować, że rząd uwzględnił w treści omawianej ustawy najważniejsze wnioski organizacji przedsiębiorców, w tym o zapewnienie rozsądnego okresu przejściowego dla nowych przepisów dotyczących wprowadzenia obowiązku realizacji obiektów zbiorowej ochrony, jak również przejęcia przez Państwo części kosztów wdrożenia nowych wymagań związanych z tymi obiektami, choć faktyczny zakres, w którym Państwo będzie w nich partycypować nie jest jasny.
Ustawa zmienia ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ten sposób, że decyzje o warunkach zabudowy dla lokalizacji budowli ochronnych będzie można wydawać pomimo braku spełnienia wymagań tzw. dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej, a nowe miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego przewidujące możliwość lokalizacji budynków mają umożliwiać również lokalizację budowli ochronnych. Ustawa nie wprowadza natomiast żadnych zmian do Prawa budowlanego dotyczących budowli ochronnych, co świadczy o tym, że te zmiany pozostawiono do regulacji w odrębnej ustawie, która zapewne będzie stanowić połączenie rządowego projektu nowelizacji Prawa budowlanego i projektu „małej ustawy schronowej”. W treści uchwalonej ustawy zawarto już większość regulacji projektu „małej ustawy schronowej”. Do zagadnień dotyczących budownictwa ochronnego, które zapewne będą przedmiotem oczekiwanej nowelizacji prawa budowlanego będą zapewne należeć z jednej strony zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwoleń na budowę małych przydomowych schronów i ukryć podziemnych lub zagłębionych w ziemi o powierzchni użytkowej do 35 m2 przy budynkach jednorodzinnych – będą one mogły zostać zrealizowane na podstawie zgłoszenia, a z drugiej strony być może bezwzględne uzależnienie rozbiórki istniejących budowli ochronnych od uzyskania pozwolenia na rozbiórkę, bez możliwości ich rozebrania na podstawie zgłoszenia. Projekt „małej ustawy schronowej” przewidywał również zwolnienie budowli ochronnych i zajętych przez nie gruntów z podatku od nieruchomości, o ile nie są one jednocześnie wykorzystywane na potrzeby prowadzenia działalności gospodarczej, jako pewną ulgę dla inwestorów prywatnych budujących budowle ochronne, ale nie wiadomo czy ten pomysł się utrzyma lub zostanie bardziej rozwinięty, co jest godne rozważenia.
Niewątpliwie nowe wymagania w zakresie budownictwa ochronnego, choć obiektywnie niezbędne, będą stanowić wyzwanie zarówno dla inwestorów, jak też projektantów i wykonawców inwestycji mieszkaniowych i komercyjnych. Mogą one skutkować przedłużeniem nie tylko postępowań o wydanie pozwoleń na budowę, ale również procesów uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego z uwagi na konieczność uwzględnienia w projektach budowlanych i planach miejscowych nowych regulacji dotyczących obiektów zbiorowej ochrony oraz opanowania związanych z tym zagadnień przez projektantów, urbanistów i urzędników. Nowe regulacje mogą też w wielu przypadkach skutkować mniejszą opłacalnością inwestycji, nie tylko z powodu dodatkowych nakładów, które nie zawsze będą pokryte przez docelowych nabywców lub ze środków publicznych, ale również z uwagi na konieczność przeznaczenia na rozwiązania ochronne (np. strefy ochronne, oddalone wyjścia ewakuacyjne) określonych powierzchni nowych obiektów i działek budowlanych, co niekoniecznie da się skompensować zastosowaniem podwójnej funkcji tych powierzchni. Nowe obowiązki i koszty związane z utrzymaniem budowli ochronnych wraz z ich wyposażeniem obciążą też właścicieli istniejących i przyszłych obiektów ochronnych, w tym wspólnoty mieszkaniowe.