Publikacje

Najważniejsze informacje w skrócie:

• Ustawa z dnia 5 grudnia 2024 r. o ochronie ludności i obronie cywilnej nakłada na inwestorów obowiązki wykonywania w nowych budynkach budowli ochronnych (czyli schronów i ukryć) oraz przygotowania miejsc doraźnego schronienia.
• Obowiązek wykonywania schronów i ukryć dotyczy niektórych budynków użyteczności publicznej (np. obiekty biurowe, opieki zdrowotnej, handlowo-usługowe itp.), a nie dotyczy budynków mieszkalnych.
• Obowiązek przygotowania miejsc doraźnego schronienia w kondygnacjach podziemnych budynków dotyczy budynków mieszkaniowych wielorodzinnych, garaży podziemnych wolnostojących oraz tych budynków użyteczności publicznej, w których nie ma obowiązku wykonania budowli ochronnych.
• Nowe wymagania będą mieć zastosowanie tylko do tych obiektów, dla których wnioski o pozwolenie na budowę zostaną złożone po dniu 31 grudnia 2025 roku.
• Szczegółowe regulacje zawarte będą w rozporządzeniach wykonawczych do Ustawy, które są jeszcze w procesie legislacyjnym, ale znane są projekty większości z nich.

Rodzaje obiektów zbiorowej ochrony i różnice pomiędzy nimi

Dnia 1 stycznia 2025 roku weszła w życie ustawa z dnia 5 grudnia 2024 r. o ochronie ludności i obronie cywilnej („Ustawa”), która nakłada na odpowiednie organy administracji publicznej (organy ochrony ludności – dalej „OL”) ale również inwestorów, deweloperów i właścicieli nieruchomości nowe obowiązki dotyczące tworzenia i utrzymywania tzw. obiektów zbiorowej ochrony („OZO”) chroniącej ludność przed zagrożeniami wynikającymi z klęsk żywiołowych, aktów terroru i działań wojennych, do których zaliczają się:

a) schrony – budowle ochronne o konstrukcji zamkniętej i hermetycznej wyposażone w urządzenia filtrowentylacyjne lub pochłaniacze regeneracyjne, które mają chronić przed wszystkimi powyższymi zagrożeniami;

b) ukrycia – budowle ochronne o konstrukcji niehermetycznej, które w związku z taką konstrukcją nie chronią przed częścią potencjalnych zagrożeń (np. skażenie chemiczne, biologiczne lub jądrowe); oraz

c) miejsca doraźnego schronienia („MDS”) – obiekty nie spełniające wymagań budowli ochronnych, przystosowane doraźnie do tymczasowego ukrycia ludzi.

Wszystkie te kategorie OZO mogą być zarówno samodzielnymi (wolnostojącymi) obiektami budowlanymi jak i częściami większych obiektów budowlanych (np. garaż podziemny budynku przystosowany do pełnienia funkcji MDS).

Zarówno schrony jak i ukrycia stanowią „budowle ochronne”, ale miejsca doraźnego schronienia nie są budowlami ochronnymi. Ilekroć w Ustawie mowa o OZO oznacza to wszystkie powyższe kategorie OZO (w tym MDS), natomiast przepisy odnoszące się do „budowli ochronnych” dotyczą tylko schronów i ukryć. Ma to istotne znaczenie, gdyż Ustawa odmiennie reguluje budowle ochronne i miejsca doraźnego schronienia.

Schrony i ukrycia, po nadaniu im formalnego statusu budowli ochronnej danej kategorii przez organy OL, co może nastąpić również w odniesieniu do obiektu dopiero planowanego, podlegają określonym wymaganiom i ograniczeniom w ich utrzymaniu i użytkowaniu, których spełnianie podlega kontroli organów OL.

Natomiast MDS są organizowane przez organy OL dopiero w razie wprowadzenia jednego ze stanów nadzwyczajnych lub stanu wojny m.in. na podstawie wydawanych wówczas decyzji o nakazie przystosowania danego obiektu (np. podziemia budynku, garażu podziemnego czy tunelu) do pełnienia funkcji MDS. W związku z tym, w czasie pokoju i braku stanu nadzwyczajnego nie mamy do czynienia z obiektami już stanowiącymi MDS, a jedynie z „przydatnymi do przystosowania na MDS” czyli umożliwiającymi urządzenie w nich MDS w razie potrzeby.

Znacząca jest też różnica w zasadach współfinansowania budowli ochronnych i MDS ze środków publicznych. Organy OL obligatoryjnie przekazują środki finansowe w formie dotacji celowej na budowę, przebudowę i przygotowanie budowli ochronnej do użycia na wniosek jej właściciela lub zarządcy w wysokości do 100 % kosztów inwestycji zwiększonych w związku z koniecznością zapewnienia jej funkcji ochronnych, choć faktyczna wartość takiej dotacji może być mniejsza.

W odniesieniu do MDS, obligatoryjne przyznanie takiej dotacji jest przewidziane tylko na cele zorganizowania MDS, co może nastąpić dopiero po wprowadzeniu stanu wojny lub stanu nadzwyczajnego, lecz organy OL mogą fakultatywnie (według uznania) udzielić dotacji na dostosowanie obiektu do wymagań przewidzianych dla MDS, jego remont lub utrzymanie. Można zatem przyjąć, że w większości przypadków koszty zapewnienia w nowych budynkach wymagań określonych dla MDS poniosą ich deweloperzy.

Dwa kluczowe przepisy Ustawy i czas ich wejścia w życie

Dla deweloperów i inwestorów największe praktyczne znaczenie mają przepisy art. 93 i art. 94 Ustawy, dotyczące budynków użyteczności publicznej (dalej także „UP”), budynków mieszkalnych wielorodzinnych (dalej także „MW”) oraz garaży podziemnych, które co do zasady wejdą w życie od 1 stycznia 2026 r. Przepis art. 93 Ustawy przewiduje obowiązek wykonywania budowli ochronnych (schronów i ukryć) w budynkach użyteczności publicznej, jest więc istotny dla inwestorów realizujących takie budynki. Z kolei art. 94 Ustawy wprowadza obowiązek zapewnienia możliwości lokalizacji miejsc doraźnego schronienia w kondygnacjach podziemnych budynków mieszkalnych wielorodzinnych, budynków garaży wolnostojących oraz tych budynków UP, które nie wymagają wykonania budowli ochronnych, a zatem jest ważny zarówno dla inwestorów budynków UP jak też dla wszystkich deweloperów mieszkaniowych.

Zgodnie z art. 206 Ustawy, nowe wymagania dla budynków użyteczności publicznej, budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz garaży podziemnych wynikające z art. 93 i art. 94 Ustawy będą mieć zastosowanie tylko do obiektów budowanych w przyszłości, a mianowicie tych, dla których, odpowiednio, wniosek o udzielenia pozwolenia na budowę, odrębne zatwierdzenie projektu architektoniczno-budowlanego, projektu zagospodarowania działki lub terenu albo zgłoszenie budowy lub wykonywania innych robót budowlanych (gdy nie będzie wymagane pozwolenie na budowę) zostaną złożone po dniu 31 grudnia 2025 roku. Taka regulacja oznacza, że jeżeli odpowiednie wnioski lub zgłoszenia dotyczące budowy danego obiektu zostaną złożone przed 1 stycznia 2026 r., obiekty takie co do zasady nie będą podlegać obowiązkowi ich dostosowania do wymagań wynikających z przepisów Ustawy i rozporządzeń do niej pomimo tego, że zakończenie ich budowy i oddanie do użytkowania nastąpią już po tej dacie.

Obowiązek realizacji budowli ochronnych w budynkach użyteczności publicznej

Zgodnie z art. 93 Ustawy w budynkach użyteczności publicznej zapewnia się budowle ochronne (tj. schrony lub ukrycia), jeżeli (łącznie) jest to: (1) uzasadnione potrzebą zapewnienia miejsc schronienia ludności oraz (2) możliwe ze względu na występujące w danym budynku rozwiązania techniczno-budowlane, przy czym dopuszcza się odstąpienie od powyższego obowiązku, jeżeli schronienie przebywających w takim budynku osób zapewnia już zlokalizowana w pobliżu inna budowla ochronna. Powyższy przepis dotyczy zarówno budynków użyteczności publicznej stanowiących własność publiczną, jak i własność prywatną. Do budynków użyteczności publicznej, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie należą w zasadzie wszystkie budynki przeznaczone na potrzeby administracyjne, handlowo-usługowe, biurowe, kulturalno-oświatowe, opieki zdrowotnej itp. Jak wyżej wskazano, potencjalny obowiązek zapewnienia budowli ochronnych  będzie dotyczyć tylko planowanych do budowy budynków użyteczności publicznej, co do których wnioski o pozwolenie na budowę (lub inne odpowiednie wnioski lub zgłoszenia) zostaną złożone po 31 grudnia 2025 r.. Szczegółowe kryteria (warunki) dla wyznaczenia, w których budynkach użyteczności publicznej będzie obowiązkowo wymagane wykonanie budowli ochronnych, a w których będzie można od ich realizacji odstąpić, będzie określać rozporządzenie Rady Ministrów („Rozporządzenie BUP”). Projekt tego rozporządzenia jest już dostępny i znajduje się w fazie opiniowania, deklarowanym terminem jego wydania jest koniec tego kwartału. Zgodnie z projektem rozporządzenia obowiązek wykonania budowli ochronnych będzie dotyczyć tych budynków UP, które: (i) posiadają co najmniej jedną kondygnację podziemną oraz (ii) są przeznaczone do pełnienia określonych w rozporządzeniu funkcji użyteczności publicznej co najmniej na określonej w rozporządzeniu części ich powierzchni. W związku z tym drugim kryterium projekt rozporządzenia wyróżnia trzy kategorie budynków użyteczności publicznej:

a) budynki przeznaczone na potrzeby: (i) administracji publicznej lub wymiaru sprawiedliwości, w których siedzibę ma organ administracji lub sąd, (ii) opieki zdrowotnej (szpitale, przychodnie itd.) oraz (iii) stałego stacjonowania podmiotów ochrony ludności (np. straży pożarnej, inspekcji sanitarnej) – w których zawsze powinna powstać budowla ochronna niezależnie od ich parametrów;

b) budynki przeznaczone na potrzeby: (i) pomocy społecznej, (ii) oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki lub wychowania, (iii) biurowe, (iv) kultury, turystyki lub sportu – w których powinna powstać budowla ochronna tylko jeżeli w ich części użytkowanej na potrzeby użyteczności publicznej może przebywać w jednym czasie więcej niż 50 osób;

c) budynki przeznaczone na inne niż wskazane pod lit. a) i b) potrzeby użyteczności publicznej, w których budowla ochronna powinna powstać tylko jeżeli w ich części użytkowanej na potrzeby użyteczności publicznej może przebywać w jednym czasie więcej niż 100 osób lub też taka część ma powierzchnię przekraczającą 2.500 m².

Obowiązek wykonania budowli ochronnej może zostać ustalony również w stosunku do przeznaczonej na cele użyteczności publicznej części większego budynku wielofunkcyjnego, która spełnia powyższe parametry. Wydaje się, że mogą powstawać wątpliwości co do tego, jak należy ustalać w konkretnych przypadkach powierzchnię budynków przeznaczoną na potrzeby użyteczności publicznej, zapewne będą potrzebne dodatkowe wytyczne w tym zakresie.

Projekt rozporządzenia przewiduje, że od obowiązku zapewnienia budowli ochronnej w budynkach użyteczności publicznej spełniających opisane wyżej wymagania można odstąpić w przypadku, gdy:

a) nie ma możliwości spełnienia w planowanym budynku wymagań określonych dla schronu albo ukrycia – należy uznać, że zgodnie z art. 93 ust. 1 Ustawy chodzi tu o brak takiej możliwości spowodowany występującymi w danym budynku rozwiązaniami techniczno-budowlanymi, ale użyte sformułowanie jest jednak znacznie szersze;

b) nie ma potrzeby zapewnienia określonej liczby miejsc schronienia w schronie albo ukryciu – zapewne w oparciu o porównanie zaplanowanej przez organ ochrony ludności liczby potrzebnych miejsc schronienia na danym obszarze i liczby takich miejsc już na tym obszarze dostępnych (por. art. 90 Ustawy);

c) brak jest ekonomicznej zasadności inwestycji, która byłaby niezbędna w celu zapewnienia schronu albo ukrycia w budynku – można przyjąć, że chodzi tu m.in. o zapewnienie rozsądnej proporcji między kosztem całej inwestycji budowlanej, a kosztem wykonania budowli ochronnej;

d) występuje nieakceptowalne ryzyko związane z potencjalnymi sytuacjami awaryjnymi lub katastroficznymi, takimi jak awarie przemysłowe lub katastrofy naturalne, które mogą oddziaływać na bezpieczeństwo osób przebywających w schronie lub ukryciu w budynku – chodzi o szczególne uwarunkowania dotyczące lokalizacji danego budynku (np. obszar narażony na zalanie) lub związane z jego cechami (np. obecność potencjalnie niebezpiecznych instalacji lub zbiorników);

e) istnieje możliwość zapewnienia miejsc schronienia poza planowanym budynkiem UP – w innym budynku lub wolnostojącej budowli ochronnej położonych w sąsiedztwie pod warunkiem, że: (i) odległość od wyjść z budynku do wejścia do takiego innego obiektu nie przekracza 500 metrów oraz (ii) nie występują uwarunkowania uniemożliwiające wykorzystanie innej budowli ochronnej na potrzeby zapewnienia schronienia osób przebywających w planowanym budynku (np. brak należytego dostępu do takiej budowli czy też jej szczególny charakter uniemożliwiający korzystanie z niej użytkownikom planowanego budynku).

Organ ochrony ludności w razie istnienia obowiązku zapewnienia budowli ochronnej w danym budynku UW oraz braku możliwości zastosowania odstępstwa od tego obowiązku, określa wymaganą pojemność takiej budowli ochronnej, czyli jej zdolność do zapewnienia schronienia określonej liczbie osób. Projekt rozporządzenia nie przewiduje natomiast określenia przez ten organ wymaganego rodzaju budowli ochronnej (tj. schron czy ukrycie), która powinna być zapewniona w danym budynku UP, czy też jej kategorii odporności (na ten temat więcej w pkt 4 poniżej), co należy ocenić jako oczywistą lukę w tej regulacji.

Należy stwierdzić, że zarówno Ustawa jak i projekt Rozporządzenia BUP, jak również dostępny już projekt kolejnej nowelizacji Prawa budowlanego, nie zawierają kluczowych regulacji proceduralnych dotyczących podmiotu lub organu właściwego do ustalenia istnienia obowiązku zapewnienia budowli ochronnej, a także dalszych szczegółów dotyczących wymaganej budowli ochronnej, etapu inwestycji, na którym taki obowiązek będzie ustalany, trybu proceduralnego oraz formy prawnej takiego ustalenia. W braku jasnych regulacji można zadać pytanie, czy oceny i ustalenia istnienia powyższego obowiązku będzie dokonywać inwestor, architekt, czy organ administracji. Teoretycznie architekt mógłby zapewne samodzielne ustalić istnienie powyższego obowiązku w oparciu o dość jasno wskazane w Rozporządzeniu BUP kryteria. Natomiast zastosowanie odstępstwa od tego obowiązku wyraźnie wymaga już rozstrzygnięcia właściwego organu. Do takiego wniosku prowadzi użyty w projekcie Rozporządzenia BUP zwrot „można odstąpić”, który sugeruje konieczność podjęcia decyzji w tym zakresie, jak się wydaje przez właściwy organ w ramach uznania administracyjnego. Po drugie, ocena występowania niektórych podstaw zastosowania odstępstwa (np. brak potrzeby zapewnienia określonej liczby miejsc schronienia czy też możliwość zapewnienia takich miejsc w innej budowli ochronnej), wymaga posiadania odpowiednich informacji (częściowo niejawnych), którymi dysponuje tylko organ ochrony ludności. Po trzecie, projekt rozporządzenia BUP przewiduje, że organ ochrony ludności określa wymaganą pojemność budowli ochronnej w budynku UP, choć nie wskazuje w jakiej formie prawnej (np. decyzja, uzgodnienie), co również wspiera wniosek, że organ ten powinien również ustalać istnienie takiego obowiązku, a przynajmniej rozstrzygać o możliwości zastosowania odstępstwa. Ewentualnie mógłby to również organ administracji architektoniczno-budowlanej po otrzymaniu potrzebnych informacji od organu ochrony ludności.

Z uwagi na to, że zgodnie z art. 92 Ustawy budowle ochronne projektuje się i wznosi w sposób zapewniający spełnienie m.in. przewidzianych dla nich warunków technicznych, użytkowania i usytuowania określonych w odpowiednich rozporządzeniach wykonawczych, finalna ocena istnienia obowiązku wykonania budowli ochronnej lub jego braku przez właściwy organ, powinna następować na takim etapie procesu inwestycyjnego, by w razie ustalenia tego obowiązku było możliwe należyte zastosowanie powyższych warunków technicznych przy projektowaniu i budowie takiego budynku. Nie wiadomo też jaką formę prawną – uzgodnienia (projektu architektoniczno-budowlanego) czy decyzji powinno przyjąć rozstrzygnięcie właściwego organu w powyższej sprawie, a tym samym – czy i w jakim zakresie inwestorowi powinny od niego przysługiwać środki zaskarżenia.

W związku z powyższym, teoretycznie możliwe byłyby co najmniej dwa tryby postępowania w powyższym zakresie (na chwilę obecną nieuregulowane):

a) wydawanie przez organ ochrony ludności odrębnej decyzji w przedmiocie istnienia obowiązku wykonania budowli ochronnej w projektowanym budynku UP, rodzaju takiej budowli (schron/ukrycie) i jej kategorii odporności przed wystąpieniem przez inwestora o pozwolenie na budowę czyli na wczesnym etapie projektowania inwestycji – analogicznie do np. uzyskania „decyzji środowiskowej” czy decyzji konserwatora zabytków o zgodzie na prace w otoczeniu zabytku;

b) dokonywanie ustaleń w kwestii istnienia obowiązku zapewnienia budowli ochronnej oraz jej głównych parametrów (rodzaj, kategoria odporności) we własnym zakresie przez inwestora (architekta), a występowanie do organu ochrony ludności jedynie o rozstrzygnięcie w zakresie wymaganej pojemności budowli ochronnej albo też o udzielenie zgody na odstępstwo od obowiązku wykonania budowli ochronnej – analogicznie do np. uzyskiwania zgody wojewódzkiego inspektora sanitarnego na odstępstwo od warunków technicznych i bhp dla pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi.

Z uwagi zarówno na istotne znaczenie społeczne zagadnień realizacji budowli ochronnych jak też znaczny wymiar finansowy kosztów z tym związanych dla inwestorów bardziej prawidłowe wydaje się rozwiązanie pierwsze. Decyzja organu ochrony ludności określająca wszystkie istotne szczegóły dotyczące wymaganej budowli ochronnej stanowiłaby też zapewne lepszą podstawę do ubiegania się przez inwestora o dotację celową na realizację jej budowy zgodnie z art. 106 Ustawy niż ustalenia własne inwestora w tym zakresie.

Należy uznać, że w zakresie regulacji obowiązku wykonania budowli ochronnych w budynkach użyteczności publicznej mamy do czynienia z luką prawną, która powinna zostać uzupełniona w nowelizacji Prawa budowlanego lub nowelizacji samej Ustawy.

Warunki techniczne dla budowli ochronnych

Następnym ważnym dla deweloperów rozporządzeniem do Ustawy będzie rozporządzenie MSWiA określające warunki techniczne, warunki techniczne użytkowania i warunki techniczne usytuowania budowli ochronnych, które będą mieć zastosowanie np. w razie ustalenia obowiązku wybudowania schronu lub ukrycia w ramach budowy budynku użyteczności publicznej. Jego projekt jest opracowywany przez zespół ekspertów i będzie wymagać notyfikacji do Komisji Europejskiej, stąd wejścia w życie tego rozporządzenia MSWiA spodziewa się dopiero w trzecim kwartale tego roku.

Jest już jednak dostępny (przeszedł fazę opiniowania) projekt rozporządzenia MSWiA w sprawie kryteriów uznawania za budowle ochronne w rozumieniu Ustawy istniejących obiektów budowlanych albo ich części, które przed dniem wejścia w życie Ustawy pełniły funkcję budowli, zwanych „dotychczasowymi budowlami ochronnymi” („DBO”). Choć te kryteria, czyli w istocie wymagania techniczne, mają dotyczyć DBO, to jednak można uznać, że dają one wstępne wyobrażenie o treści przyszłych warunków technicznych dla nowych budowli ochronnych, które mogą być jeszcze bardziej wymagające. Zgodnie z ww. projektem DBO mogą być uznane za budowle ochronne w rozumieniu Ustawy, jeżeli zapewniają albo po przebudowie lub dostosowaniu będą zapewniać spełnienie funkcji ochronnych w zakresie ochrony osób przed następującymi zagrożeniami:

a) skutkami klęsk żywiołowych wywołanymi przez silne wiatry, w tym wichury, orkany i trąby powietrzne;

b) odłamkami amunicji, w tym bomb, pocisków i granatów, oraz ostrzałem z broni małokalibrowej;

c) obciążeniami spowodowanymi zagruzowaniem oraz spadającymi elementami konstrukcji i wyposażenia obiektu;

d) promieniowaniem przenikliwym gamma z opadu promieniotwórczego;

e) długotrwałym oddziaływaniem zewnętrznym pożaru;

f) skutkami fali uderzeniowej wybuchu;

g) skażeniem środowiska wewnętrznego w budowli na skutek działania środków chemicznych, biologicznych lub promieniotwórczych;

h) wstrząsem oddziałującym na konstrukcję oraz wyposażenie budowli ochronnej,

w zakresie przewidzianym dla danej kategorii budowli ochronnej. Projekt określa szczegółowe kryteria techniczne zapewniające spełnianie przez DBO danej funkcji ochronnej.

Niezależnie od tych kryteriów, aby móc uznać DBO za budowlę ochronną, musi ona mieć zapewnione rozwiązania ppoż. ograniczające możliwość powstania pożaru wewnątrz niej, a w razie jego wystąpienia zapewniające możliwość ewakuacji osób lub ich uratowania w inny sposób oraz ograniczenie rozprzestrzeniania się ognia i dymu wewnątrz budowli. Ponadto, taka DBO musi mieć zapewnione wyjścia ewakuacyjne w liczbie zależnej od jej pojemności, co do zasady zlokalizowane poza strefą prognozowanego zagruzowania („SPZ”) tj. (1) dla DBO o pojemności od 11 do 50 osób – min. jedno wyjście zapasowe znajdujące się poza SPZ, takie wyjście może się jednak znajdować w granicach SPZ, jeżeli wysokość ściany zewnętrznej budynku nie przekracza 16 m, a dolna krawędź otworu w szybie wyjścia jest wyniesiona co najmniej do maksymalnej wysokości gruzowiska, którą przyjmuje się jako co najmniej 1/4 wysokości budynku; (2) dla DBO o pojemności powyżej 50 osób – min. dwa wyjścia zapasowe, w tym min. jedno poza SPZ. Zgodnie z projektem, strefa prognozowanego zagruzowania to teren znajdujący się w odległości od ściany zewnętrznej budynku wynoszącej: (1) dla budynków o konstrukcji murowanej – co najmniej 1/3 wysokości budynku, albo (2) w przypadku budynków o konstrukcji szkieletowej lub monolitycznej – co najmniej 1/4 wysokości budynku. Wreszcie, funkcje ochronne DBO mogą podlegać ograniczeniu, jeżeli: (1) jest usytuowana na obszarze zagrożonym osunięciem ziemi lub skał oraz lawinami błotnymi lub śnieżnymi; lub (2) nie jest zabezpieczona przed zalaniem wodą w strefach możliwych podtopień lub powodzi, w tym powstałych na skutek zniszczenia lub uszkodzenia urządzeń hydrotechnicznych piętrzących wodę; lub (3) są w niej zlokalizowane instalacje i urządzenia niezwiązane z funkcją ochronną obiektu, które mogą stanowić zagrożenie dla chronionych w niej osób (np. zbiorniki gazu lub paliwa).

Projekt określa też kategorie odporności budowli ochronnych, w zależności od zapewnianych przez nie funkcji ochronnych oraz wytrzymałości mechanicznej ich konstrukcji. Schrony powinny zapewniać ochronę przed wszystkimi wskazanymi wyżej zagrożeniami, a kryterium, od których uzależniono nadanie im odpowiedniej kategorii odporności (S-0, S-1, S-2, S-3) jest ich odporność na oddziaływanie fali uderzeniowej powietrznej i rozchodzącej się w gruncie. Natomiast wszystkie ukrycia muszą chronić przed pierwszymi trzema zagrożeniami (wiatry, odłamki, ostrzał, zagruzowanie, spadające elementy konstrukcji), a ukrycia wyższej kategorii także przed promieniowaniem gamma i długotrwałym pożarem (ukrycia kategorii U-2), a nawet falą uderzeniową wybuchu (kategoria U-3). W ich przypadku kryteria kategoryzacji uzależnione są także od wytrzymałości na obciążenia od fali uderzeniowej oraz zapewnienia ochrony przed promieniowaniem gamma.

Eksperci szacują, że tylko znikoma ilość istniejących DBO będzie spełniać powyższe kryteria umożliwiające ich uznanie za pełnowartościowe budowle ochronne, a ich ewentualna przebudowa i przystosowanie do pełnienia takich funkcji, o ile w ogóle możliwe, będą bardzo kosztowne.

Obowiązek przygotowania kondygnacji podziemnych w budynkach użyteczności publicznej i wielorodzinnych budynkach mieszkalnych do pełnienia funkcji miejsc doraźnego schronienia

Nawet jeżeli w projektowanym budynku użyteczności publicznej z kondygnacją podziemną, w szczególności z garażem podziemnym, nie jest wymagane wykonanie budowli ochronnej, taki budynek będzie jednak podlegać regulacji art. 94 Ustawy. Ten kolejny kluczowy dla deweloperów przepis stanowi, że wszystkie kondygnacje podziemne w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych oraz w tych budynkach użyteczności publicznej, w których nie przewidziano budowli ochronnej, a także (wolnostojące) garaże podziemne, projektuje się i wykonuje w sposób umożliwiający zorganizowanie w nich miejsc doraźnego schronienia. Obecnie prawie wszystkie nowe budynki MW i większe budynki UP mają kondygnacje podziemne z garażami, które powinny być teraz projektowane i budowane jako przygotowane do pełnienia funkcji MDS. Zatem po wejściu w życie przepisu art. 94 Ustawy, obiekty takie będą musiały już od etapu ich projektowania, spełniać dodatkowe wymagania (warunki) techniczne przewidziane dla MDS.

Warunki techniczne dla miejsc doraźnego schronienia

Wymagania techniczne dla MDS będzie określać rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji („MSWiA”) w sprawie warunków organizowania oraz wymagań, jakie powinny spełniać miejsca doraźnego schronienia („Rozporządzenie MDS”). Projekt tego rozporządzenia został już opublikowany, znajduje się w fazie opiniowania. Zgodnie z projektem kondygnacje podziemne w budynkach użyteczności publicznej lub budynkach mieszkalnych wielorodzinnych oraz garażach podziemnych, czy też ich części przeznaczone na MDS, aby umożliwiać zorganizowanie w nich MDS, powinny spełniać następujące wymagania techniczne:

1. ich ściany zewnętrzne powinny być wykonane z betonu zbrojonego o grubości 20 cm lub muru o grubości min. 24 cm z cegły pełnej lub bloczków silikatowych;
2. górna powierzchnia stropu powinna znajdować się na wysokości nad poziomem otaczającego terenu nieprzekraczającej 1 m, a sam strop być wykonany z betonu zbrojonego o grubości co najmniej 20 cm, a przypadku gdy odległość pomiędzy jego podporami stałymi stropu będzie przekraczać 4 m, strop powinien zostać wykonany jako żelbetowy monolityczny lub będzie mieć zapewnione dodatkowe podpory;
3. wysokość pomieszczeń powinna być nie mniejsza niż 2 m;
4. przestrzeń przeznaczona na MDS powinna posiadać co najmniej dwa niezależne wyjścia, w tym dopuszcza się jedno z nich w postaci okna o wymiarach krótszego boku 50 cm lub średnicy 60 cm, ale w odróżnieniu od wymagań dot. schronów nie wymaga się, by znajdowały się one poza tzw. strefą prognozowanego zagruzowania;
5. pomieszczenia powinny być wyposażone w co najmniej wentylację grawitacyjną o wskazanej wydajności oraz instalację oświetleniową o mocy 100 lx; oraz nie powinny w nich przebiegać żadne instalacje gazowe, paliwowe czy pary technologicznej ani też nie mogą mieć wbudowanych zbiorników magazynowych na gaz i paliwo płynne.

Zgodnie z projektem, pomieszczenia przeznaczone na MDS powinny umożliwiać schronienie co najmniej 15 osobom, przy założeniu, że na jedną osobę powinno przypadać co najmniej 1,5 m²  powierzchni, a na osobę niepełnosprawną na wózku co najmniej 2 m². Przy szacowaniu pojemności MDS, tj. zdolności pomieszczenia określonej liczby osób, uwzględnia się wyłącznie wolną i niezabudowaną przestrzeń, w szczególności bez uwzględniania komórek lokatorskich w piwnicach, w której nie przewiduje się długotrwałego magazynowania, a dostęp do niej nie jest ograniczony w inny sposób i może ona zostać przeznaczona dla potrzeb osób przebywających w MDS.

Zarówno przepisy projektu Rozporządzenia MDS jak i samej Ustawy nie przewidują jednak wyraźnego obowiązku zapewnienia określonej pojemności MDS uzależnionej od np. funkcji budynku i projektowanej liczby jego użytkowników (np. pojemności równej 50% zakładanej liczby mieszkańców budynku mieszkalnego wielorodzinnego). Przepisy te nie przyznają również uprawnienia właściwym organom administracji do wiążącego ustalenia wymaganej pojemności MDS dla konkretnego obiektu, podczas gdy takie uprawnienie – w odniesieniu do budowli ochronnych zapewnianych w budynkach UP – przyznaje odpowiednim organom powołane wyżej Rozporządzenie BUP.

Podsumowanie

Ustawa o ochronie ludności i obronie cywilnej, która weszła w życie 1 stycznia 2025 roku, przewiduje określone obowiązki deweloperów w zakresie realizacji obiektów zbiorowej ochrony w budynkach użyteczności publicznej i budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, dla których wnioski o pozwolenie na budowę będą składane po dniu 31 grudnia 2025 roku.

Obiekty zbiorowej ochrony obejmują schrony, ukrycia oraz miejsca doraźnego schronienia (MDS), które mają chronić ludność przed zagrożeniami takimi jak klęski żywiołowe, akty terroru i działania wojenne. Schrony i ukrycia stanowią kwalifikowane budowle ochronne, natomiast MDS to powierzchnie w budynkach lub samodzielne budowle przystosowane do tymczasowego ukrycia ludzi w razie takiej potrzeby.

Realizacja budowli schronów i ukryć będzie obowiązkowa w przyszłych budynkach użyteczności publicznej z kondygnacją podziemną spełniających dodatkowe kryteria określone w rozporządzeniu Rady Ministrów, przy czym w określonych sytuacjach będą dostępne odstępstwa od tego obowiązku. Natomiast w pozostałych budynkach użyteczności publicznej z kondygnacjami podziemnymi, budynkach mieszkalnych wielorodzinnych z takimi kondygnacjami oraz garażach podziemnych będzie wymagane zapewnienie możliwości lokalizacji MDS.

Wszystkie obiekty zbiorowej ochrony będą musiały spełniać odpowiednie wymagania techniczne, lokalizacyjne i użytkowe, które określą przyszłe rozporządzenia wykonawcze, lecz część najważniejszych informacji w tym zakresie jest już dostępna i została omówiona w tym materiale.

Ustawa przewiduje możliwość współfinansowania przez podmioty publiczne kosztów związanych z wykonaniem powyższych obowiązków deweloperów czyli kosztów realizacji budowli ochronnych i powierzchni przystosowanych do pełnienia funkcji MDS, ale szczegóły dotyczące rzeczywistego rozmiaru pomocy publicznej w tym zakresie i zasad jej udzielania nie są jeszcze jasne.

Niniejsze opracowanie omawia również wstępnie zidentyfikowane wątpliwości i luki prawne w zakresie regulacji obowiązków deweloperów wynikających z Ustawy dotyczące zwłaszcza niedostatecznej implementacji powyższych obowiązków do istniejących procedur regulujących proces inwestycyjny – w szczególności w zakresie uzyskiwania pozwoleń na budowę dla nowych budynków użyteczności publicznej i budynków mieszkalnych wielorodzinnych po 31 grudnia 2025 r.